教代会制度：现代学校制度的重要形式

1教代会制度：现代学校制度的重要形式陈旭光摘要我国学校现行教代会制度在运作中存在行政化、形式化和简单化的弊端，影响学校民主政治的进程，规范和创新教代会制度，从建立现代学校制度的层面推进教代会建设法制化、民主化和科学化是当前的一项重要任务。关键词教代会制度现代学校制度党中央国务院今年制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”。作为中小学民主管理与民主决策基本制度的教代会制度，是现代学校制度的重要形式。在不断推进教育法制化的进程中，进一步健全和完善教代会制度是现代学校制度建设的重要任务。目前，我国中小学教代会已经形成相对比较成熟的组织体系和工作制度，在推进依法治校、民主管理、民主监督和科学决策方面，在体察民情、了解民意、汇聚民智，依靠教职工民主办学方面，在维护教职工合法权益，调动广大教职工的积极性，构建和谐校园方面，发挥出不可替代的特殊的作用。然而，教代会行政化、形式化、简单化的现象在普遍存在，影响教职工的主人翁作用的充分发挥，影响学校民主管理的实质性推进。因此，规范和创新教代会制度是实现教育现代化的最大课题。一、重新审视教代会制度的价值和意义（一）规范和创新教代会制度是建立现代学校制度的法定要求。建立现代学校制度本质要求是依据法律法规管理和发展学校。《中华人民共和国宪法》第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。现行的学校教代会制度就是人民管理教育事务的基本途径和基本形式。《中华人民共和国教育法》第三十条规定:“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织2形式，保障教职工参与民主管理和监督。”《中华人民共和国教师法》第七条第五款规定：教师有权“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”。《中华人民共和国工会法》第六条规定：“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。”《江苏省企业民主管理条例》第五条规定“企业应当建立职工代表大会制度。职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式。职工代表大会实行民主集中制。”《江苏省企业民主管理条例》第三十一条同时规定：“事业单位和民办非企业单位实行民主管理，参照本条例执行。”因此，教代会制度是法律规定的学校管理工作中的制度性安排。以教代会为基本形式的学校民主管理和监督，是法律赋予的广大教职工的权利。教职工是学校的主体和主人，在学校实行以教代会为基本形式的学校民主管理，是社会主义法制建设在学校的具体体现，是教职工实现有序政治参与的最有效、最广泛的途径，是发展社会主义民主政治的基础性工程和重点。广大教职工文化素质高，民主意识强，具有较好的民主政治建设的基础。有效地实行教代会制度，可以保证广大教职工实施民主决策、民主管理、民主监督，使广大教职工的知情权、参与权、表达权和监督权得到制度性保障；从而使广大教职工主人翁的地位真正得以实现。（二）规范和创新教代会制度是学校科学发展的重要保障。学校科学发展关键在于坚持以人为本。转变办学理念，改革管理体制，关键是要提高教职工队伍的素质，关键是要调动教职工队伍的积极性。教职工是学校的主人，是办学的主体，是学校发展的主力军。从学校科学发展的目地看，学校发展必须始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为学校工作的出发点和落脚点，对教育而言，维护人民群众的根本利益就是办好人民满意的教育，实现这一目标必须依赖于广大教师主体作用的充分发挥，学校的教学、管理、服务等各项工作，要靠广大教职工去完成，学校的改革、建设和发展离不开广大教职工的共同奋斗。从学校科学发展的保障看。学校发展的前提是学校的行政决策的必须科学、民主、正确、高效，必须有利于广大教师团结一致、齐心协力去为实现学校发展目标共同能力。教代会正是凝聚教职工的积极性和创造性，实行民主管理的组织形式。随着基础教育改革的不断深化，学校在办学目标、课程建设、教学科研、学校管理等方面有了更多的自主权和决策权。实行教代会制度，3有利于广泛听取和吸收教职工的意见和建议，突出了教职工的主人翁地位；有利于汇聚广大教职工的聪明才智，一起为学校发展战略、办学定位、学校规划等方面共同把关；有利于把学校党组织和学校行政的要求和群众的意愿有机地结合起来，形成发展共识；有利于把学校行政决策转化为广大教职工的民主决策，把学校发展目标转化为教职工的切身利益，把学校的工作要求转化为教职工的自觉行动。进而，通过教代会制度的实施保证学校的科学发展。（三）规范和创新教代会制度是是构建和谐校园的内在需要。党的十七大报告指出：“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。”建设和谐校园不仅是构建社会主义和谐社会的必然要求，也是促进学校教育事业全面协调可持续发展的现实需要，和谐社会需要一套完善而健全的社会整合机制来实现和维持社会的有序与和谐，和谐校园也同样需要有一套校园利益整合机制来实现和维持。尤其是在社会的发展带来了学校思想观念的日益多元化和群体利益的日益多元化的今天，构建和谐校园必须建立一种能倾听各个利益群体以及不同个体的意见和诉求，协调、均衡各方的利益的机制，而教职工代表大会制度是学校治理结构中的一个具备有效协调功效的基本结构，在教代会运行期间，通过充分的民主讨论、广泛的民主协商，形成凝心聚力，实现共同的利益和目标。特别是在教代会具备了广泛的参与性、代表性的情况下，为教职工搭建参政议政、畅所欲言、发表不同见解的平台，更有利于提前发现问题，化解矛盾，达成共识，在学校内营造更好的民主氛围，不断促进内部和谐，从而实现和谐校园与和谐社会的目标。二、客观分析现行教代会制度运行中存在的问题与弊端目前,我国中小学教代会历经约30年的建设。早在1980年6月，全国总工会党组给中共中央书记处写了《关于学校试建教职工代表大会制度的请示报告》，经中央批准后，在全国各省市的学校中普遍开展试点工作。1985年1月，教育部和全国教育工会联合颁发了《高等学校教职工代表大会暂行条例》。同年5月，党中央作出的《关于教育体制改革的决定》指出：“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”此后，教代会制度建设进入全面发展阶段。经过30年的发展，教代会虽然成绩卓著,但依然4还存在诸多弊病有待解决。集中地表现为教代会的行政化、形式化、简单化倾向。（一）教代会的行政化倾向。我国现行中小学内部管理体制主要是校长负责制。在中小学初步建立了“校长负责、党组织为政治核心、教代会民主管理”的机制。然而，在实际运行过程中，权力结构并不均衡，正常运转的是行政管理体制。在长期官本位的体制和文化中，学校已经比照行政系统建立科层化学校内部管理机构，并通过为学校及其校长、书记确定行政级别来强化这一机构的官本位性质，同时，在组织形式上，通过行政化的学校管理控制了学校生活的各个方面，学校的教育教学、后勤服务等各项工作都已经高度行政化，受行政因素的影响，一些学校领导没有从学校建设发展的高度对教代会工作给予充分的重视与支持。他们认为学校都有一套比较完备的议事制度，有党政联席会、行政会议。将教代会也作为一般行政性会议对待。教代会的行政化导致了三种情况的产生，一是导致教代会的组织领导机构设置产生不合理现象。中小学教代会的常设机构是大会主席团，他们有提出方案权、程序设立权，教代会代表主要由普通教职工组成，但大会主席团成员的构成比例与整个教代会的代表比例构成严重失调。在教代会代表中，普通教职工是主体，而在大会主席团中普通教职工所占的比例却普遍很低，大会主席团实际上成为校长办公扩大会议或行政会议。二是导致教代会的主题选择不民主，由于教代会的主题是由大会主席团确定的，使教职工在议题确定和程序设立中较少有发言权。缺少平等对话和协商的机会。关系教职工切身利益和学校重大问题本来要经教代会讨论。但具体什么是关系教职工切身利益的重大问题，学校选择哪一些作为教代会讨论表决或公示的内容却不够民主。三是导致教代会代表的选举方式和构成比例不尽合理。行政化使得在选举过程中部分人员被边缘化，只有在学校中的干部和获得较高评价的教职工，如教学能力或成绩突出的教职工容易当选，而一般的青年教师、一般的工勤人员容易被忽视，使教代会缺乏代表性。(二）教代会的形式化倾向。由于部分学校领导的民主管理意识弱，对教代会制度建设和学校民主政治认识的缺陷，一些学校的校长把教代会当作一种手段，利用教代会把自己的意图强加为教师的意志，结果使得教代会流于形式，或者形式大于内容，避重求轻，择利而求。其基本原因有两条，一是相关法律法规不健全。突出表现在学校教代会的性质、地位、职权等规定不明确。目前，我省学校教代会的工作5依据主要还是制定与1985年的《高等学校教职工代表大会暂行条例》，其余学校都在参照执行。随着国家政治经济形势的变化和教育事业的改革与发展，其相关法规已不适应现代学校制度建设的要求。二是对有关法律法规和政策执行不力。虽然中共中央早在1981年24号文件中明确规定“职代会是企业实行民主管理的基本形式，是职工群众参加决策和管理，监督干部的权力机构。”《高等学校教职工代表大会暂行条例》也明确提出：“教职工代表大会是教职工群众行使民主权利，民主管理学校的重要形式。”在基层单位的各种民主制度和形式中，教代会是基本制度和基本形式，是广大教职工行使民主管理权力的机构。教代会具有审议学校管理工作决策，监督评议领导干部、代表和维护教职工切身利益的实际权力。然而，在许多学校民主管理的实践中，从来没有把教代会当做决定学校重大问题的权力机构。在许多学校，教代会的四项职权没有确实落实。在一定程度上影响了教代会代表议政的积极性，一些学校的假民主的做法还引起了教师的不满。（三）教代会的简单化倾向。一些学校在教代会的操作上不规范，在程序的安排上有较大的随意性，没有完全按照代表大会召开的规范性细则运作。少数学校教代会不能按时召开或按时换届。有的学校甚至几年不召开教代会，学校的重大决策、管理制度等不经过教代会讨论，都是学校班子成员研究决定。有的学校虽然定期不定期召开了教代会，但把教代会看成是一个简单的议事咨询机构，是随便发表意见的“清谈会。但很大程度上走过场，教职工关心的“热点”、“难点”问题得不到解决。教代会的简单化倾向集中表现为三个方面，一是教代会的活动方式单一化。目前教代会最基本的活动方式是征集提案、召开会议、答复提案。形式上一成不变，缺少创新。二是提案答复外交辞令话。一般情况下，在教代会前，向代表征集提案，在开大会时，向大会作提案工作报告，但许多时候由于时间匆忙，甚至由于工作马虎，学校领导提案答复常常忙于应付，往往失之笼统，有时还凭领导个人的意图处理提案，符合领导意图的可能被接受或表决，不符合的便不予立案或没有明确的答复，提案人也不知所以。三是教代会后工作静止化。按照规定，在教代会闭幕期间，应组织代表组（团）及各专门工作委员会（小组）的活动，组织代表传达贯彻大会精神，督促检查大会决议及提案的落实。在大会闭幕期间，遇有重要问题，应召集代表组（团）长会议或组织代表讨论，必要时可按规定的程序，召6集临时代表会议。然而，在实际运作中，教代会闭会后，许多工作也就停滞了，一切恢复学校行政管理的模式。长期以往，教代会代表的参与意识也就逐步淡化了。三、教代会制度的规范与创新为了革除现行教代会制度在运行中的问题与弊端，继承和发扬长期以来形成的教代会建设的经验和传统，当前，必须从新的视域里思考和探索教代会制度规范与创新的新思路。教代会制度既然是现代学校制度重要形式，因此，应当从现代学校制度建设的视域里思考教代会制度建设的问题。现代学校制度的基本特征是法制化、民主化、科学化和开放性。现代学校必须要在国家有关教育的法律、教育行政法规、地方教