深入开展尾矿库综合治理行动方案

1深入开展尾矿库综合治理行动方案国家安全生产监督管理总局国家发展和改革委员会工业和信息化部财政部国土资源部环境保护部国务院南水北调工程建设委员会办公室2013年5月2前言为深入贯彻《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）和《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40号）精神，根据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国矿山安全法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地复垦条例》（国务院令第592号）等有关法律法规，结合近年来我国尾矿库综合治理工作实际，由国家安全监管总局、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、国土资源部、环境保护部、国务院南水北调办共同编制了《深入开展尾矿库综合治理行动方案》。本方案坚持以科学发展观为指导，以全面提升尾矿库本质安全水平，有效防范尾矿库生产安全事故及环境事件发生，保障人民群众生命和财产安全，保护生态环境，促进经济社会可持续发展为出发点，以强化落实尾矿库企业主体责任，优化产业布局，调整产业结构，深化隐患综合治理，推广应用先进适用科学技术，推进尾矿库环境恢复治理和土地复垦，加快推动尾矿资源综合利用为重点，研究制定“十二五”时期后三年尾矿库综合治理行动的目标任务和政策措施，明确职责、突出重点，扎实开展新一轮尾矿库综合隐患大排查、大整治，深入开展尾矿库整顿关闭攻坚战，努力促进尾矿库安全环保形势明显3好转乃至根本好转，为实现党的十八大提出的推进绿色发展、循环发展、低碳发展，推进生态文明建设，建设美丽中国作出积极贡献。第一章尾矿库安全环境现状据统计，截至2012年底，全国共有尾矿库12273座，其中在用库6633座，在建库1234座，已闭库2193座，停用库2213座（其中废弃库和强制取缔关闭库1304座）。按安全状况划分，有危库54座，险库100座，病库1069座，正常库11050座；按等别划分，有二等库143座，三等库718座，四等库2287座，五等库9125座。尾矿库分布较集中的地区有河北（2470座）、山西（1760座）、辽宁（1213座）、河南（1047座）、湖南（658座）、云南（643座）、广西（602座）、内蒙古（591座）、山东（525座）等9个省（区），约占全国尾矿库总数的77.5%。近年来，我国尾矿库生产安全事故及环境事件时有发生，不仅给人民生命财产造成重大损失，而且对周围环境安全构成了严重威胁，甚至一定程度上影响了社会稳定。据统计，2005年尾矿库共发生事故（或环境安全事件，下同）9起，死亡13人；2006年12起，死亡30人；2007年14起，死亡和失踪18人；2008年18起，死亡和失踪282人；2009年4起，死亡3人；2010年6起，死亡6人；2011年7起，死亡1人。特别是2008年9月8日，山西省襄汾县新塔矿业有限公司（铁矿）发生了特别重大尾矿库溃坝事故，造成277人死亡、4人失踪、33人受伤和巨大财产损失。2012年发生的广西壮族自治区华银铝业有限公司“5·26”龙山排泥库泄漏事件和4贵州省铜仁市万泰锰业有限公司“11·7”锰渣库泄漏事件，造成了极为严重的环境污染和恶劣的社会影响，尾矿库安全环保形势依然严峻，隐患及问题依然十分突出。主要表现在：一、尾矿库数量大，小库多，先天问题严重，基础薄弱据统计，全国12273座尾矿库中，库容在100万立方米以下的五等库9125座，约占尾矿库总数的74.4%，而且非公有制企业占相当大的比例。这些小型尾矿库绝大部分是在一定历史条件下形成的，普遍存在未批先建、选址不合理、无正规设计、设备设施简陋、不按设计组织施工、从业人员素质低、生产管理粗放、安全防范措施落实不到位等问题。尤其是2004年前建设使用的尾矿库，均未履行建设项目安全设施“三同时”程序，安全设施设计审查和竣工验收由企业自行组织，标准低、把关不严等问题比较普遍，防范事故风险的能力薄弱。二、尾矿库企业主体责任落实不到位，投入不足，大量隐患得不到及时有效治理截至2012年底，全国仍有1223座危、险、病库尚未得到治理。特别是由于近年来我国国民经济快速发展，钢铁、有色金属等主要原材料工业扩张迅速，金属非金属矿山采选业迅速发展，大量的小选矿厂相继建成投入使用。其中一批小选矿厂所建尾矿库数量多、水平低、管理差，在利益驱动下，投入严重不足，大量隐患得不到及时有效治理，是发生尾矿库生产安全事故和环境事件的重大隐忧。近几年虽然经过多轮专项整治，消除了一些重大隐患，但由于企业破产、改制或经济效益等多重原因，问题依然严重。尤其是一些服役到期的尾矿库由于缺5少闭库资金迟迟不能履行闭库程序，加之尾矿充填技术应用和尾矿综合利用产业发展缓慢，尾矿排放和堆存量持续增加，新建尾矿库数量持续保持高位，全国尾矿库总量居高不下，这些问题给安全生产和环境保护工作带来严峻挑战，也严重制约了推进生态文明建设目标的实现。三、停用库大量存在，废弃库隐患突出，综合治理任务十分艰巨截至2012年底，全国仍有停用库2213座，占全国尾矿库总量的六分之一，其中大部分是废弃库和强制取缔关闭库，由于历史原因及地方财力不足等问题，一直未得到及时治理，有的已经演变成危库、险库，成为新的重大危险源。同时，受矿产品市场价格波动的影响，一些尾矿库企业经济效益差，无力对尾矿库进行隐患治理或实施闭库，甚至存在一些尾矿库企业主逃逸的现象，把存在重大安全隐患的尾矿库甩给地方政府，给地方政府带来了很大压力，也给库区周边群众的生命财产和环境安全带来了新的威胁。四、“三边库”、“头顶库”问题棘手，简易闭库尾矿库问题普遍“三边库”就是临近江边、河边、湖库边或位于居民饮用水源地上游的尾矿库，数量较多，存在极大的重金属或有毒有害物质污染风险，一旦发生安全事故，将对环境安全以及人民群众生命财产安全造成重大损失。“头顶库”就是下游很近距离内有居民或重要设施，且坝体高、势能大的尾矿库，其数量多、隐患重、风险大，危害严重。据对河北省承德市等12个重点地6区初步统计，按尾矿库初期坝下游1公里距离计算，共有59座“三边库”和264座“头顶库”，占这12个地区尾矿库总量的12%。另外，在已经闭库的2110座尾矿库中，绝大部分是较早时期完成闭库的，与有关技术规程要求有较大差距，普遍存在防洪排水系统不完善、覆土植被未达要求等问题，加之后期维护资金严重不足，正在演变成新的安全环保隐患。五、尾矿库问题已经成为制约一些地方经济发展和影响社会稳定的重要因素近年来，一些以矿业经济为主导、尾矿库比较集中的地区，尾矿库安全环保问题已经衍生为重大的经济发展问题和社会稳定问题。一方面尾矿库建设成为矿业发展的瓶颈，普遍存在选址难、审批难、搬迁难，建设新库费用高、周期长，直接制约当地矿业发展和经济发展；另一方面，由于部分尾矿库存在安全环保隐患，地方财政及企业无力治理，群众上访情况时有发生，甚至引发群体性事件，在一定程度上影响了当地社会稳定和谐。第二章尾矿库综合治理的指导思想、工作原则和工作目标一、指导思想深入贯彻落实党的十八大精神，坚持以科学发展观为统领，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，牢固树立以人为本、节约发展、清洁发展、安全发展、可持续发展的科学理念，以治理隐患、优化布局、科技引领、节约资源、土地复垦为工作重点，以防范事故、保障人民生命财产安全、保护生态环境为主要目标，扎实推进尾矿库综合治理工作，努力提升7尾矿库本质安全水平，有效降低尾矿库事故风险，控制事故总量，遏制重特大事故发生，推动实现尾矿库安全环保形势的根本好转。二、工作原则（一）落实责任、强化治理。按照“政府主导、企业负责”的原则，在区分政府和企业责任的基础上，抓紧制定尾矿库综合治理方案，落实资金，积极推进综合治理各项工作。（二）突出重点、分步实施。在全面开展隐患排查治理工作的基础上，按照隐患严重程度和环境敏感度，确定重点治理区域及重点治理项目，研究落实具体治理措施和计划，分步实施，整体推进。（三）治用结合、因地制宜。坚持安全环保与效能并重的原则，把尾矿库隐患治理与尾矿综合利用有机结合起来，积极采用先进科技手段，结合实际宜治宜用，注重实效。尾矿资源应合理利用，避免浪费，在不具备开采条件的时候需采取封存等措施，保护资源。（四）源头治理、加强监管。按照国家法律、法规、标准规定的要求，强化源头管理，严格尾矿库项目选址、立项、土地使用、安全、环保审查等准入环节，多方面加大尾矿库综合治理项目的监督检查力度，加强监管能力建设。三、工作目标通过深入开展尾矿库综合治理行动，力争在“十二五”后三年，促使全国尾矿库隐患数量大幅下降，闭库治理水平、尾矿库复垦利用率、尾矿综合利用率显著提升，安全环境风险得8到有效控制，生产安全事故和环境事件明显下降，尾矿库本质安全水平迈上新台阶。2015年底前具体工作目标包括：（一）基本消除危、险尾矿库，全国病库数量控制在尾矿库总数的5%以内；“三边库”全部完成升级加固改造，含有毒有害成分的尾矿库全部实现达标排放。（二）重点治理废弃库、取缔关闭库和无主库，全面完成治理任务，杜绝出现新的废弃库和无主库。2015年底前尾矿库数量减少10%以上。（三）生产运行的尾矿库全部达到安全生产标准化三级以上水平；其中中央及省直企业尾矿库和三等及以上尾矿库全部达到安全生产标准化二级以上水平。（四）三等及以上尾矿库和部分位于敏感区的尾矿库全部安装在线监测系统。在尾矿库环境安全隐患突出的区域建设流域级防控设施。基于全国尾矿库基础数据，形成具备动态监管、应急处理、遥感监测、在线监测和远程咨询指导等功能的尾矿库“天地一体化”监控体系。（五）加强应急管理，提升尾矿库雨情监测能力，推动建立尾矿库应急救援联防联动机制，有效防范汛期和极端气候引发的事故灾难。第三章尾矿库综合治理的主要任务新一轮尾矿库综合治理行动从2013年开始，至2015年结束。2013年各地区根据国家的统一部署，研究制定本地区尾矿库综合治理行动方案，对本地区尾矿库进行全面摸底排查，重新认定尾矿库安全度，准确定位危库、险库、病库、“三边库”、9“头顶库”以及废弃库、关闭库和无主库，并分类造册，确定重点治理区域及重点治理项目，研究制定具体的治理措施和实施计划；2014年对确定的重点地区和重点项目实施重点治理，尽快消除安全环保隐患，完成尾矿库闭库治理和升级改造，含有毒有害成分的尾矿库全部实现达标排放，确保尾矿库安全运行；2015年在重点治理的基础上，对所有尾矿库进行全面综合整治，落实整顿关闭计划，严格市场准入，优化产业布局，推广先进适用技术，规范企业生产运行，推动尾矿库实现安全生产和清洁生产。具体工作任务是：一、进一步落实尾矿库安全生产主体责任，夯实安全管理基础（一）提高尾矿库企业安全准入门槛。要严格控制新建尾矿库、独立选矿厂建设项目，尤其是库容小于100万立方米、服务年限少于5年的尾矿库建设项目。新建尾矿库必须严格履行建设项目安全设施“三同时”手续；要对新建金属非金属地下矿山开采方案尾矿利用进行论证，尽可能多的将尾矿充填，以减少尾矿排放量；新建五等尾矿库应当优先采用一次性筑坝技术；新建小库（库容在10万立方米以下，下同）和周转库必须采用一次性筑坝方式；新建堆存重金属尾矿库的库底应硬化并防渗；严禁在岩溶发育地区利用天坑建设尾矿库。（二）督促尾矿库企业建立和落实以法定代表人负责制为核心的各级安全生产责任制，建立健全安全管理机构，健全完善建设、生产、安全规章制度和操作规程。强化作业人员技能培训，加强尾矿库技术管理，每座尾矿库至少配备1名熟悉尾10矿库相关业务的技术管理人员。严格尾矿库生产运行管理，加强监测监控，确保尾矿库干滩长度、安全超高、排水构筑物过流能力等重要指标符合设计要求。（三）建立完善并严格执行尾矿库安全检查和隐患排查治理制度，切实做到措施、责任、资金、时限和预案“五落实”。对排查出的危库、险库要责令停产，采取应急措施排除险情，对经整改仍达不到安全生产条