新中国农村土地制度演变及启示

新中国农村土地制度演变及启示摘要毛泽东主席说：中国的问题是农民问题，农民的问题是土地问题。新中国成立60年来，我国的土地制度经历了多次变革，但土地问题至今仍在很大程度上困扰着我国经济社会的发展。研究我国土地制度，尤其是新中国农村土地制度的变革历程及其影响，能为我国制定有关土地的方针政策提供借鉴和参考，具有重大意义。关键词土地制度改革农村一、土地制度与土地制度改革1、土地制度土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。土地制度有广义和狭义的概念之分。广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。广义的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义的土地制度仅仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。在新中国成立后的一个很长的历史时期内，由于特定的历史原因，在人们的传统观念上，习惯把土地制度理解为狭义的土地制度。改革开放特别是实行社会主义市场经济以后，随着我国社会经济制度的不断变化和发展，人们对我国土地制度含义的理解不断深化和发展。新的观点摆脱了旧的思想观念的束缚，更强调广义的土地制度，在重视土地所有制度、土地使用制度、土地的国家管理制度的同时，更增强了对新形势下由新的土地关系所产生的新的土地制度的关注程度，诸如土地利用制度、土地流转制度、耕地保护制度、土地用途管制制度等等。本文所指的是广义的土地制度，但主要探讨的是土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。2、土地制度改革土地制度改革，顾名思义，就是为了适应生产力的发展要求，推动经济社-2-会的发展，而对土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度等进行的一系列变革。二、建国以来农村土地制度的演变为了对土地制度进行完善和补充，60年来中国发布了一系列规范土地管理和深化土地制度改革的政策、法规，有效推动着土地制度的变迁。按土地政策调整主题的不同，可分为三个阶段，每一阶段表现出不同的目标追求和制度绩效。1、第一阶段：1949～1953年，农民土地所有制阶段1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》，明确规定和阐述了土地改革的路线、方针和政策，指导全国开展土地改革。这是本阶段的标志性法规，主要内容是废除封建剥削的地主阶级土地所有制，实行农民的土地所有制。1953年初，全国基本上完成了土地改革、生产资料和劳动者的直接结合，废除了封建土地所有制，大大地促进了农村经济的恢复和发展。但是，基于农民个体生产经营的现状和国家经济发展的需要，政府认为必须提倡将农民组织起来，发展农民互助合作，引导农民走上共向富裕的道路，改变农业的落后面貌。同时也强调，在农村开展互助合作运动，不能挫伤农民个体经营的积极性。2、第二阶段：1953～1978年，合作和集体经营阶段1953年春起，各地开始普遍试办实行土地入股、统一经营，并有较多数量的初级农业生产合作社成立，同年末，中央强调初级农业生产合作社正日益变成领导互助合作运动继续前进的重要环节。于是揭开了农村第二次农村土地改革的序幕。本阶段土地政策的演变又可划分为三个时期。（1）1953～1956年，初级社阶段这期间因为考虑到农民的土地私有观念，中央没有过早地取消土地报酬，而是允许社员留有少量的自留地。1956年3月通过的《农业生产合作社示范章程》，标志着全国基本实现了初级合作化，农民将土地等主要生产资料作股入社，由合作社实行统一经营。因此经营权已离开农民家庭，与农户初步分离，即所有权与经营权分离。后期，毛泽东对实现农业社会主义改造的途径、步骤、方针、原则做了系统的论述，1955年7月」把党内在合作化速度问题上的不同意见，作为右倾机会主义来批判③，「《中共中央关于农业合作化问题的决议》，1955年10月」使合作化的发展速度越来越快，偏离了健康发展的轨道。-3-（2）1956～1958年，高级社阶段农民私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料以及土地上附属的私有塘、井等水利设施，被一起转为合作社集体所有；土地报酬④「《高级农业生产合作社示范章程》，1956年6月」也被取消。至此，农村土地从个体农民所有转变为社会主义劳动群众集体所有。1958年，为扩大规模经营，中央实行小社并大社，进而又推行政社合一的人民公社制。「《关于农村建立人民公社的决议》，1958年8月」并社过程中，自留地、零星果树等都逐步自然地变为公有.一个月内即结束了农民土地私有制，所有权与经营权统一归于合作社，农户家庭经营主体地位被农业基层经营组织与基本经营单位取代。（3）1959～1978年，人民公社阶段在从1959年开始的人民公社阶段，中国农村开始实行三级所有，队为基础的体制，确定了农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并且恢复了社员的自留地制度⑥。「中共中央《关于人民公社管理体制的若干规定（草案）》，1959年2月」紧接着中央要求各地彻底纠正一平二调的共产风以及浮夸风等不良风气，允许社员经营少量自留地和小规模的家庭副业，恢复农村集市贸易。1962年，中央农村土地政策针对农用地作了进一步的规定和明确：生产队范围的土地都归生产队所有，……定下来后，长期不变。1962年9月」1963年中央又对社员宅基地进行了规定，社员宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，归各户长期使用；宅基地上的附着物永远归社员所有，但宅基地的所有权仍归生产队所有。3、第三阶段：1978年～现在，家庭承包经营阶段文化大革命结束后，中国经济开始发生转变。特别是党的十一届三中全会以后，改革开放开始成为中国经济发展的主旋律。经济改革始于农村，核心就是土地政策。以人民公社三级所有，队为基础的经营制度全面解体，新的以包产到户、包干到户为标志的家庭经营体制确立。20多年以来，中国的农村土地政策发生了历史性的变迁，变迁主要围绕家庭联产承包责任制展开。（1）1978～1983年，人民公社制度结束和家庭联产承包责任制确立的过渡时期文革结束后，首先就是要稳定土地政策。1978年，中央强调继续和维持1959年以来三级所有的体制；同时指出，社员自留地是社会主义经济的必要补充部分；经营方式上肯定了包工到作业组，联系产量计算劳动报酬的责任制；但仍规定不许包产到户，不许分田单干。1978年12月」1979年政策开-4-始放宽，初步肯定了包产到户的办法，允许某些副业生产的特殊需要和边远地区、交通不便的单家独户可以包产到户，但仍不许分田单干。1980年春，关于包产到户的问题争议比较激烈。农村政策放宽以后，一些适应搞包产到户的地方，搞了包产到户效果很好，变化很快，邓小平同志的正式表态统一了人们的认识，有力地将刚刚兴起的农村土地改革政策向前推进，同年9月，中央文件对联产承包责任制作了肯定。此后，以包产到户、包干到户的形式为主的各种生产责任制如燎原之势，迅速推开，到1981年10月，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制的已占97.8％，其中包产到户、包干到户的占到50％。1982年元月，中央以一号文件的形式第一次明确了包产到户的社会主义性质，突破了传统的三级所有、队为基础的体制框框，指出目前实行的各种责任制都是社会主义集体经济的生产责任制。还特别指出，它不同于合作化以前的小私有的个体经济，是社会主义农业经济的组成部分。进一步消除了人们的思想疑虑，促进了包产到户的迅速发展。同年12月，修正后的《宪法》明确规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。同时规定恢复原来的乡、镇、村体制。这标志着实行了20多年的人民公社开始解体。1983年的中央一号文件从理论上说明了家庭联产承包责任制是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在中国实践中的新发展，并对家庭承包责任制给与了高度的评价：克服了管理过分集中和平均主义的弊病，继承了合作化的积极成果，坚持了土地等生产资料的公有制和某些统一经营的职能；这种分散经营与统一经营相结合的经营方式具有广泛的适应性，既可以适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点，又能适应农业现代化的要求。（2）1984～1991年，稳定和发展时期中央又连续发出3个一号文件，开始关注农村、农业的具体发展问题，农村经济体制改革向纵深发展。家庭联产承包责任制得到稳定，改革全面转入农业产业结构调整和农产品、农业生产资料流通领域，并进行了土地流转的探索和实践。连续5年的中央一号文件都是关于农村政策的，在中国农村改革史上成为专用名词——五个一号文件.1984年，中央文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资，规定土地承包期一般应在15年以上。是年中国粮食产量达到历史性的高峰，标志着家庭联产承包经营制度这一重大改革-5-政策的成功，但也伴随着出现了第一次全国性的卖粮难的现象，家庭联产承包经营制度在思想上和实践中出现了波折和动摇。针对这一现象，中央一方面提出调整农业产业结构，发展多种经营，并取消30年来农副产品统购派购的制度，将农业税由实物税改为现金税；另一方面明确规定，以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为中国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。这种双层经营体制，在统分结合的具体内容和形式上有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适用性和旺盛的生命力。是集体经济的自我完善和发展，决不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇。针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，中央强调要进一步摆正农业在国民经济中的地位。1987年在农村改革面临进退两难选择的时候，中央决定建立农村改革试验区，土地制度是主要的试验项目。1988年4月，第七届全国人大常委会对1982年的《宪法》修正案规定：任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。这一宪法修正，为土地转包从理论走进实践奠定了法律依据，进一步发展了这一阶段土地政策的内涵。（3）1992～1999年，稳定和深化时期1992年，邓小平南巡讲话和党的十四大的召开，极大地解放了人们的思想，农村经济发展又进入了一个新高潮。伴随着中国开始社会主义市场经济的探索，传统的农村经济也开始向现代市场经济转变。邓小平南巡讲话对农村土地政策进一步指出：即使没有新的主意也可以，就是不要变，不要使人们感到政策变了。稳定和深化家庭承包经营制度成为这一时期农村土地政策的主题。中央指出，要使家庭承包经营为主的责任制长期稳定，并不断深化，必须将其纳入法制的轨道；依法管理农村承包合同，这是稳定和完善家庭联产承包经营制度的重要保证。八届全国人大再次对《宪法》进行修正，将家庭承包经营明确写入《宪法》，使其成为一项基本国家经济制度，从而解决了多年来人们对家庭联产承包经营制度的争论。党中央和国务院进而规定在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变，进一步稳定和完善土地承包政策。为了切实稳定家庭联产承包经营制度，中央提出了相应的对策和要求，指出要通过强化农业承包合同管理等一系列措施，使农村的土地承包关系真正得到稳定和完善，并对合同严肃性、土地承包期、经营权流转、农民负担和权益等方面做出了规定。在第-轮土地承包即将到期之前，中央再一次宣布，土地承包期再延长30-6-年不变，提出大稳定、小调整；及时向农户颁发土地承包经营权证书；整顿两田制，严格控制和管理机动地，规定所占耕地总面积的比例一般不超过5％；并对土地使用权的流转制度做出了具体规定。1997年9月，中国共产党十五次全国代表大会报告中对三农问题的阐述，为农村土地政策的发展指明了方向。1998年，土地承包经营期限为30年的土地政策上升为法律，稳定承包关系具有了法律的保障。同年10月，中国共产党第十五届三中全会决定＂长期稳定农村基本政策，第三次提出坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，土地使用权的合理流转