《风景名胜区条例》解读

《风景名胜区条例》解读一、基本概念解读提要二、主要内容三、执法重点风景名胜区：指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。自然保护区：指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。旅游区（风景旅游区、景区、旅游点、景点等）：与风景名胜区、自然保护区等法定意义上的概念不同，旅游区是一个通俗意义上的概念，简单地讲，凡是具有旅游功能的区域均可以称之为旅游区，区域范围很难界定，小到乡村、城市街区，大到整个城市、国土资源。文物保护单位：是指由各级人民政府依法确定的、具有重要价值的地面、地下不可移动的一组群体或单体文物，由文物本体、附属物、历史风貌及人文环境等要素有机组成；一般分为国家级、省级、县（市）级3个级别，分别由国务院、省、县（市）人民政府公布，其种类包括古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻、壁画、近现代重要史迹及代表性建筑等。世界遗产：指被联合国教科文组织和世界遗产委员会确认的人类罕见的、目前无法替代的财富，是全人类公认的具有突出意义和普遍价值的文物古迹及自然景观，包括世界文化遗产、自然遗产、文化与自然遗产和文化景观4类。保护地：是指通过法律及其他有效手段进行管理，特别用以保护和维护生物多样性和自然及相关文化资源地的陆地或海洋。IUCN将保护地分为6个类别，即严格自然保护区、原野保护地、国家公园、自然纪念物、栖息地/物种管理地、陆地/海洋景观保护地、资源保护地。解读提要二、主要内容三、执法重点1、基本原则：科学规划、统一管理、严格保护、永续利用。2、主要方面：设立、规划、保护、利用、管理。3、管理制度：风景名胜区设立制度、合法权益保护制度、规划管理制度、建设项目选址核准制度、门票和资源有偿使用费管理制度、项目经营管理制度、管理信息系统制度、年度报告制度、安全管理制度、游客容量控制制度、监督检查评估制度、行政管理制度、责任追究制度等。（一）概况1、科学规划：科学规划不仅要求风景名胜区管理应当严格按照规划进行，还强调了编制规划的科学性、编制规划的法定性和实施规划的严肃性要求。2、统一管理：在中央层面，要求建立统一的监督管理制度，明确主管部门和其他部门的职责分工，各负其责，有效配合。在地方层面，要求建立统一的管理机构，“负责风景名胜区的保护、利用和统一管理”。（二）基本原则——”科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”3、严格保护：风景名胜作为一种特殊的公共资源，有效保护风景名胜资源，是立法的主要目的。4、永续利用：利用风景名胜资源是风景名胜区的另一种功能。要实现永续利用，必须以严格保护为前提，从人民群众的根本利益出发，把经济发展利益和生态环境效益相结合，保护和改善生态环境，处理好短期利益和长期利益的关系。（二）基本原则——”科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”1、设立制度明确了风景名胜区的设立目的与原则；确定了风景名胜区的分级及其设立标准；规定了申报设立风景名胜区的必备材料；明确了设立风景名胜区的申请主体、审查主体、批准主体和设立程序。与《暂行条例》有关规定相比，新《条例》在风景名胜区名称、分级、设立标准、区域协调等方面进行了完善。（三）主要制度1、设立制度（1）名称变化主要基于以下三方面考虑：一是“国家重点风景名胜区”的概念，容易产生“非重点风景名胜区”的误解；二是“国家重点风景名胜区”和“国家级风景名胜区”两个名称，经常被混淆，不便规范；三是使用“国家级风景名胜区”的名称在形式上，既与“省级风景名胜区”的名称相对应，同时，也可以与国务院批准设立的“国家级自然保护区”等名称相一致。（三）主要制度1、设立制度（2）分级变化在《暂行条例》背景下建立的三级风景名胜区体系严重不平衡，市县级风景名胜区数量不仅偏少，难与国家级、省级风景名胜区结构合理的工作体系。新《条例》明确了国家级风景名胜区和省级风景名胜区两级体系。（三）主要制度1、设立制度（3）设立标准主要考虑自然景观和人文景观能够反映的自然变化过程和重大历史文化发展过程、自然状态或者历史原貌以及代表性三个方面。（4）区域协调一是鉴于风景名胜区与自然保护区的较大差异，《条例》从制度上对两者的设立进行了协调，避免在同一地域上重复设立。对已设立的风景名胜区与自然保护区重合或者交叉的，要求进行规划协调。二是要求不得在风景名胜区内设立各类开发区。（三）主要制度2、合法权益保护制度考虑到风景名胜资源及相关财产权属关系的复杂性，可从以下三个方面理解：①规范行政权力的行使，树立依法设立与管理的意识。②建立充分的平等协商机制，取得相关权益人对设立风景名胜区的支持和配合。③建立完善补偿机制。要依照国家相关规定，对因设立风景名胜区致使拟设立区域内的有关所有权人、使用权人造成的损失给予合理补偿。（三）主要制度3、规划管理制度本制度突出强调了风景名胜区规划的龙头地位，强化了规划的权威性，规定了风景名胜区规划的种类和内容，明确了风景名胜区规划的编制、审批机关和权限，进一步规范了风景名胜区规划的具体编制程序和修改程序。风景名胜区规划是风景名胜区保护、建设、管理的基本依据，是在一定空间和时间范围内，对各种规划要素的系统分析和统筹安排。（三）主要制度风景名胜区规划可能涉及：总体规划分区规划详细规划（三）主要制度4、建设项目核准制度《条例》规定，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。该制度需要注意以下几个方面：（1）经审批可以从事的建设活动的范围。第二十六条、第二十七条禁止行为之外的建设活动。（三）主要制度4、建设项目核准制度《条例》规定，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。该制度需要注意以下几个方面：（2）审核的性质风景名胜区管理机构可以依照风景名胜区规划及相关法律规定对建设活动进行前置性审核。未经前置审核或审核未通过的，不得办理其他手续。（三）主要制度4、建设项目核准制度《条例》规定，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。该制度需要注意以下几个方面：（3）重大建设工程选址核准要求：①重大建设工程界定：重大项目界定的考虑因素包括对资源环境的影响大小、所处区位、项目工程量、项目投资额等。②核准主体：国务院建设主管部门。③核准依据：风景名胜区规划、核准项目的选址方案和环评报告、省级主管部门的初审报告、建设项目选址专家论证意见。（三）主要制度5、门票和资源有偿使用费管理制度①含义和性质：风景名胜区管理机构向进入景区的游客收取的游览费用，属国家资源性行政收费。只是进入景区的门票（大门票），不包括风景名胜区内具体经营性项目的收费。②价格的确定：关于价格公布、“一票制”、统计报告、监督管理等规定。③收取方式：门票是政府对风景名胜资源实行统一管理的重要手段，门票的收取和管理应由政府主导，体现国家对重要资源的管理。（1）关于门票（三）主要制度5、门票和资源有偿使用费管理制度风景名胜资源有偿使用费与门票在性质和功能上相同的，都是国家收取的资源性行政事业收费，都是因为利用了风景名胜资源而缴纳，都是专门用于风景名胜区的保护、管理以及对风景名胜区内有关权利人损失的补偿。不同之处在于，门票是游客缴纳的费用，而风景名胜资源有偿使用费是风景名胜区内的经营者缴纳的。（2）关于资源有偿使用费（三）主要制度5、门票和资源有偿使用费管理制度收支两条线是指国家机关或者有关单位取得的收入，要全额上缴财政；支出由财政部门予以核拨。门票收入和资源有偿使用费属于国家资源性收费收入。（3）关于收支两条线制度（4）关于用途风景名胜区的管理费用、风景名胜区的保护费用以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。（三）主要制度6、项目经营管理制度（1）关于经营①实质内涵是特许经营。②公益性与经营：风景名胜区的公益性并不排斥风景名胜区内商业服务的市场性。③与景区经营权出让的区别：整体与单个项目、管理权的控制等。（三）主要制度6、项目经营管理制度（2）关于招标①招标的目的：建立公开、公平的机会均等机制。②招标的主体和评标的依据：综合竞标者的资金实力、从业能力、业绩信誉等多方面综合考虑。③招标的项目范围：交通项目、服务项目（饭店、宾馆、商店、娱乐等）营利性项目。（3）关于合同①合同性质：特许经营合同。②合同内容：确定权利义务，特别是保护义务。③资源有偿使用费缴纳规定。（三）主要制度7、管理信息系统制度管理信息系统建设的必要性、作用和目标：①必要性：信息化技术发展、风景名胜区管理模式创新、管理水平提升需要。②作用：信息互享，动态监测，提高效率和管理水平。③目标：住房城乡建设部、省级主管部门、风景名胜区管理机构三级监管信息网络，为管理决策服务。（三）主要制度8、规划实施和资源保护状况年度报告制度2009年，印发《关于做好国家级风景名胜区规划实施和资源保护状况年度报告工作的通知》，明确了报送的内容、格式、时限、程序等方面。（三）主要制度9、监督检查评估制度①目的：对存在问题及时整改，对行之有效的经验加以推广，落实风景名胜区规划，纠正违反规划行为。②依据：法律、法规、风景名胜区规划等。③内容：是否设置了管理机构，是否及时编制完成风景名胜区规划，是否严格按照规划实施各项活动，是否设立了规范的标志标牌，是否建立了完善有效的监管信息系统，是否及时查处违章建设等方面。④方式：包括日常的监督管理和执法检查。（1）关于监督检查（三）主要制度9、监督检查评估制度评估工作能够弥补监督检查制度的突击性、临时性等不足，便于国务院建设主管部门全面动态掌握国家级风景名胜区保护管理和规划实施的情况，从而达到最准确、最全面、最有效监管的目的。（2）关于评估（三）主要制度解读提要二、主要内容三、执法重点（一）规划管理1、总体规划的编制、审查和实施2、详细规划的审批和实施3、重大建设项目的核准（二）保护监督1、自然、人文资源的保护措施2、禁止活动和行为，如开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等，修建爆炸性、易燃性、放射性、毒害性腐蚀性设施3、违反规划设立各类开发区和核心景区内的宾馆、招待所、培训中心、疗养院等设施建设4、对广告、游乐以及改变水资源、水环境活动的核准5、建设活动的环境监督6、管理信息系统和资源保护情况报告制度（三）制度建设1、管理机构，县级以上人民政府设立2、省级住房城乡建设部门，全面履行监管职能3、部门协调，部级联席会议制度4、门票管理，由管理机构负责，实行收支两条线5、特许经营，采用招标等公平竞争方式6、利益补偿机制谢谢！