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中国发展研究基金会资助项目中国农业保险：现状、问题与政策国务院发展研究中心金融所《中国农业保险：现状、问题与政策》课题组2010年7月本课题为中国发展基金会日本东京海上日动中国基金的资助项目。本课题旨在全面分析和认识我国农业保险发展过程中存在的诸多问题，并借鉴国际经验和教训，探索实现中国农业保险可持续发展的理论指导方针、政策目标及可操作的措施，以便为高层领导决策提供有力的参考和支持。为掌握真实的第一手资料，课题组对10个中央财政补贴试点省（市、自治区）、3个非试点省（市、自治区）和黑龙江垦区进行了调研，并考察了法国和土耳其发展农业保险的做法和经验。项目顾问：张玉台国务院发展研究中心主任李克穆中国保险监督管理委员会副主席夏斌国务院发展研究中心金融所所长执笔人：张承惠国务院发展研究中心金融所副所长田辉国务院发展研究中心金融所内容提要农业保险是对农业风险进行管理的一种积极手段。随着气候变化、WTO监管规则的有效推动等因素的影响，近年来全球对农业保险的需求显著增加，农业保险的规模稳步增长，产品日趋多样化。在我国，自20世纪80年代初恢复国内农业保险业务一直到2004年之前，由于受到高赔付率、低收益、农民承受能力不足、政策支持不到位等因素的制约，农业保险的发展始终不是很理想。2004年，根据中央1号文件精神，保监会在部分地区启动了农业保险试点工作。2007年中央财政启动对部分种植业和养殖业保险产品提供保费补贴的试点后，我国农业保险的发展进一步提速，不仅业务规模迅速扩大，而且在保障农业生产、帮助农民灾后迅速恢复生产生活等方面正发挥着日趋重要的作用。如果从2004年我国启动农业保险试点算起，至今已进入第7个年头。此时有必要对农业保险的试点情况进行全面摸底，以评估绩效，总结经验，为下一步的政策调整提供决策依据。有鉴于此，本课题报告旨在全面分析和认识我国农业保险发展过程中存在的诸多问题，并借鉴国际经验和教训，探索实现中国农业保险可持续发展的理论指导方针、政策目标及可操作的措施，以便为高层领导决策提供有力的参考和支持。本课题的主报告主要由七部分内容组成：第一部分为前言，主要对课题的研究背景和相关情况进行了介绍；第二部分对全球农业保险发展现状进行了概述；第三部分对中国农业保险的发展历程、现状与成就进行了总结；第四部分对调研省份农业保险的具体做法进行多方面比较，较为全面地勾勒出当前农业保险试点情况；第五部分分析总结了试点地区的一些发展经验；第六部分探讨了试点中遇到的问题和发展障碍；第七部分提出了针对性的政策建议。关键词：农业保险试点问题政策建议目录一、全球农业保险发展现状概述............................................................1二、中国农业保险的试点与成就............................................................4三、调研省份农业保险的做法比较........................................................8四、试点地区的做法与经验..................................................................18五、试点中遇到的问题和发展障碍......................................................23六、有关政策建议..................................................................................28编者说明...................................................................................................35一、全球农业保险发展现状概述农业保险是对农业风险进行管理的一种积极手段。从全球范围看，农业保险分布的比较广泛，不仅在欧美日这些发达国家的保险市场上，而且在亚洲（包括中国、印度、马来西亚、菲律宾等）、拉美（阿根廷、巴西）、非洲（毛里求斯）等新兴国家保险市场上都有不同形式的农业保险存在。各国农业保险的发展水平主要依赖于两个决定因素：一是面临的实际需要，包括农业在全部经济规模中的重要程度和所面临的风险水平；二是国家对农业保险体系所给予的经济和非经济支持。当前全球农业保险呈现出如下特点：1.对农业保险的需求日益扩大，农业保险的规模稳步增长联合国粮农组织在2005年发布的报告《发展中国家的农业保险》中指出，近年来全球对农业保险的需求显著增加，主要原因在于：（1）破坏农作物生产的天气事故日趋频繁；（2）农业和合同农业的商业化程度显著增加；（3）WTO监管规则的有效推动，即WTO一般禁止政府对农业直接提供补贴，然而允许政府对农业保险保费提供补贴；（4）一些新的保险产品（如收入保险和指数保险）创建了新的客户群体；（5）随着害虫及疾病对农业侵害的增加，对这类保障产品的需求正日益增加；（6）食品安全和环境保护问题日益严重，引发了对这类保险产品的需求。实践中，全球农业保险市场近年来的发展轨迹印证了上述观点。2001年，全球农业保险保费收入约为65亿美元，2005年达到80亿美元左右，2008年则提高为185亿美元。图1：2005~2008全球农业保险保费规模变化资料来源：世界银行，200912.新兴国家市场农业保险快速发展，但与发达国家市场相比仍然差距明显北美、西欧等保险市场十分发达的工业化地区，尽管农业产值在全球总量中占比较低，但农业保险的保费规模却占据了全球总量的绝对比重。相比之下，新兴市场由于政府财政能力有限、缺乏经验、农业基础设施不足等原因，在农业保险方面的发展较为滞后。根据瑞士再保险公司的统计，2005年新兴国家市场占全球粮食生产总量的近70%，而其农业保险保费收入约为11亿美元，却只占全球总量的不到20%，在GDP中的比重低于0.01%。相比之下，发达国家的农业保险深度则要高得多。近年来，尽管农业保险保费收入主要集中在发达国家的局面并没有得到根本扭转，但新兴国家市场——特别是以中国为代表的亚洲农业保险市场发展迅猛，亚洲甚至替代欧洲，成为北美之后第二大农险市场。下图清楚显示了亚洲农险市场的崛起。2001年，全球农业保险保费结构中，北美地区占55%；西欧为29%；拉美和亚洲各占4%；澳大利亚和新西兰占3%；中东欧占3%；非洲占2%，发展中国家合计所占比例为13%。2008年，全球农业保险结构中，美国和加拿大占62%，亚洲占18%，欧洲占16%，拉美、大洋洲和非洲则各占2%、1%和1%。0%10%20%30%40%50%60%70%北美欧洲亚洲拉美大洋洲非洲20012008图2：2001、2008各地区农业保险保费收入占全球比重的变化资料来源：作者根据联合国粮农组织报告、瑞士再保险报告自行编制3.种植业的多风险保险是最主要的农业保险产品，但险种在各地区的分布有所差异种植业保险是全球农业保险中的主打产品，2001年，占据全球农业保险保2费收入的70%，2008年则接近90%。在种植业保险产品中，以多种自然灾害风险为承保对象的保险占据主要地位，约占全球总量的74%；其次是以单风险（主要是冰雹）为承保对象的产品，约占全球总量的16%。其他所有产品则只占全球农险保费总量的10%。表1：2008年全球农业保险产品结构产品保费占比种植业保险——多风险74%种植业保险——单风险冰雹16%牲畜保险4%高附加值畜牧保险3%水产保险1%温室大棚保险1%森林保险1%合计100%资料来源：瑞士再保险公司，2009全球各地区的主导农险产品存在一定的差异。以冰雹为主要风险的产品在欧洲最为流行，而美国和加拿大农险市场上销售许多以包括干旱在内的多种自然灾害风险为承保对象的产品，单风险产品反而并不流行。美国还是世界上目前唯一有收入和利润保险（revenueandincomeinsurance）的国家，出售多种形式的收入保险，美国农业保险保费收入的约73%来自于各种类型的收入保险1。在日本和美国都有以一个农场所有农作物发生的全部天气灾害为承保对象的整农庄保险，而近年来兴起的创新产品——指数保险则仅在部分发达地区以及个别发展中国家市场上存在。表2：农业保险的种类及其覆盖地区种类覆盖风险国家、地区单风险保险Single-riskinsurance冰雹；冰雹+火灾；或者牲畜养殖中面临的某一风险多数国家和地区普遍存在多风险保险Combinedinsurance多种风险，冰雹+火灾、暴雨、暴风等其他一些风险，通常不包括干旱多数国家和地区普遍存在产量保险Yieldinsurance多种风险，囊括了所有影响产量的主要风险，包括干旱美加、欧洲多数国家（波兰没有）1加拿大曾经有过收入保险，但最后失败而撤销；英国也曾经有一个商业保险公司经营的收入保险产品，但很快就退出了市场。 3收入保险Revenueinsurance某一产品的产量和价格风险美国整农庄保险Whole-farminsurance对一个农场所有农作物发生的所有天气灾害都给予保障日本和美国指数保险indexinsurance赔偿并非建立在单个农民基础上，而是基于一个外部的参数或指数。美国、加拿大、巴西、印度；欧洲部分地区资料来源：作者根据相关资料整理二、中国农业保险的试点与成就1.中国农业保险发展历程与现状我国农业保险业务恢复试办始于上世纪80年代初期。由于缺乏政策支持和体制配套，在以后的近20年中，除有2年实现微利外，其余18年均为亏损，平均综合赔付率达到120%，导致保险公司不得不退出这一领域，农业保险业务归于沉寂。到1988年农业保险业务收入只有2.3亿元，占中国人民保险公司总体业务收入的比例仅为0.6%。全国90%以上的农民没有农业保险，在自然风险面前利益无法得到保障。1989年以后，河南、河北、湖南、云南、吉林、新疆、河北、山东、上海等省市相继开展了以“政府组织推动、农民互助共济、保险公司经办、结余滚存留地方建立风险基金”为特点的农业保险试点。1993年，农业保险费收入增长到8.7亿元，各类险种达到400多个，保障面扩大，过高的经营成本得到有效控制，赔付率稳定在80%左右。但是随着国有保险公司市场化改革的推进，农业保险业务的非盈利性越来越不能适应保险公司的盈利要求，2000年以后人保公司大面积停办了农业保险业务，基本撤消了各级公司农业保险机构。地方的农业保险工作要么再度萎缩，要么被政府“接管”。2004年，中央首次下发以“三农”为主题的1号文件，再次提出发展农业保险的问题，明确要求选择农产品种类、在有条件的地区开展农业保险试点，政府给予政策和资金支持。根据1号文件精神，保监会在部分地区启动了农业保险试点工作。通过组建设立专业农业保险公司、促进保险公司与政府联办或为政府代办农业保险、为农民提供保费补贴等方式，各省陆续开展了水稻、小麦、玉米、棉花、大豆、奶牛、生猪、肉鸡、烟叶、西瓜等多种牲畜和农作物保险。根据保监会的调查，许多试点地区的农业保险保费都有省级和市（县）级的财政补贴予以支持，补贴比率平均达40％以上。在中央的引导和各级政府的支持下，农业4保险一举扭转颓势，出现了蓬勃发展的局面。2005年全国农业保险业务实现保费收入7.5亿元，赔款支出5.8亿元；2006年全国农业保险保费收入8.46亿元，同比增长15.98%；赔款支出5.84亿元，同比增长3%；农业保险保额达733.21亿元，同比增长123.66%。2007年中央财政启动对部分种植业和养殖业保险产品提供保费补贴的试点后，我国农业保险的发展进一步提速。2007年国家财政投入10亿元在四川、湖南、江苏、新疆、内蒙、山东6个省份开展试点，投入11.5亿元试办能繁母猪保险；2008年试点省份增加为13个，财政投入增加到60.5亿元；2009年试点省份进一步扩大为19个，中央财政投入加大到80亿元。中央财政支持对农业保险发