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1大部制语境下的地方政府管理创新----富阳专委会制度的实践与探索徐卫东【提要】十七大报告为未来行政管理体制改革指明了方向，其中提出要探索实行职能有机统一的大部门体制，这为地方政府管理创新提供了一定的制度空间和新的机遇。本文通过对富阳市探索和实践一年多来的专委会制度进行详细的考察分析，从缘起、特点、运作机理及效应入手，分析评估了这一类似于大部制的政府管理机制的创新成果，总结和归纳了它对地方政府管理创新一些借鉴和启示意义。文章认为通过地方政府的大胆创新，地方政府探索大部制的改革是有一定潜力空间的，富阳专委会制度的实践经验也表明这一创新模式今后可以为全国县市级政府推行大部制的改革起到一定普适作用。【关键词】大部制政府管理创新专委会制度富阳一、引言党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中特别指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。所谓大部门体制，或称大部制，是市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。1这种大部门体制，实际上是要实现不同部门在公共管理过程中决策权与执行权的分离，要求在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围相同的事项，相对集中起来，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而减少部门、机构的数量，达到提高行政效率、降低行政成本的目标。它的实质是一种权力结构的重构，政府运行体系和运行机制的一种重新确立。按笔者理解，大部制改革属于政府条块结构的创新，它要解决的是不同工作部门间分工与协调关系的问题。美国学者卢瑟·古利克(LutherGulick)曾对分工和协调的关系问题有过精辟的论述，认为分工是必要的，同时在明确分工的基础上，应采取积极有效的方式进行协调2。结构—功能主义认为,事物的结构决定其功能,合理的结构才能产生良好的功能。国内也有学者根据英国上世纪90年代末的“联结政府”改革，提出了“内联”式的政府治理结构。3他们的基本思想就是通过优化整合政府资源，再造工作流程，建立起完善的公共治理结构，确保1市场经济发达国家的政府部门设置普遍呈现出“机构数量较少，职能范围广泛”的特点，比如美国的部级机构只有15个、英国18个、加拿大19个、澳大利亚16个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。它们的一些大部门(giantdepartment)可能下辖20多个执行机构和几十个咨询委员会，管理范围几乎涵盖所有相关或相近行业。2古利克：《组织理论按语》，参见彭和平、竹立家等编译《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997，第65-66页。3曾维和在《“内联”治理结构与“外协”合作关系-——中国行政管理体制的革新进路》一文中转引了GeoffMulga的对联结政府的理论认识，认为“联结政府”关注两个共同问题：一是协调。二是共同问题的组织和整合。即如何使动机、文化和权力结构有效地适应跨越组织界限的关键任务。2全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，达到“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”得目的。4经过几次行政机构改革，我国现有的政府组织架构与计划经济时代相比，已有了很大进步，但与成熟的市场经济国家相比，依然是“小部门体制”模式。部门设置分工过细、职能交叉、对接不清、空间模糊、原则失落、监督乏力、相互推诿、有利就干、无利就躲等问题依然突出。特别是很多地方政府在机构设置上过于繁复，职能不清，一些地方往往突破编制，擅自增设部门职位，不仅导致行政经费增加，更使得推委、塞责、掣肘等现象愈演愈烈，好的民生政策难以落实，部门利益化的趋向更为严重。如何根除地方政府部门的权力碎片化导致政出多门、敷衍塞责等行政弊端，显得尤为必要和紧迫。中央的大部制已给地方政府体制改革创新起到一个“标杆”作用，探索基层大部制的运作方式和方法已成为当下地方政府创新与实践的重点内容。5、6未来政府行政改革中特别是地方政府面对错综交叉的权力如何重构？政府运行体系和机制怎样重新确立？如何进一步探索建立决策、执行、监督既相互协调又制约的行政运行机制，避免部门“一身三任”的弊端，实现决策科学、执行顺畅、监督有力？富阳市在政府改革中推行了专委会制度，这实际上正是大部制在地方政府行政管理体制改革中的一次有益创新和尝试。为此，本文以富阳专委会制度为案例，在深入调查研究的基础上，对专委会制度的运行机理和成效进行了实证分析，从而对地方政府创新体制机制中应该值得注意的问题，以及地方政府来如何创新行政组织架构，提高组织效率提供一些借鉴和经验启示，同时也为大部制在县市级地方政府中的推广和适用提供一些探索性思路。二、富阳实践：专委会制度7的模式及其评估（一）专委会制度的缘起及特征富阳市位于浙江省西北部、富春江下游，属杭州市所辖的县级市。总面积1831平方公里，辖15个镇、6个乡、4个街道，户籍人口63.6万人。2007年实现生产总值289亿元，人均GDP达到45291元，财政总收入38.76亿元，综合实力居全国百强县（市）第30位。富阳已完成从计划经济到初级市场经济的转变，并从农业经济步入到工业化中后期的转变。但是与蓬勃发展的市场经济不相适应的旧的政府运行模式已越来越制约县域经济的进一步发展。8为了更好的推动富阳新一轮的发展，富阳在创新政府管理机制方面作了大胆4拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府———公共部门再造指南》，王大海、吴群芳等译，北京，中国人民大学出版社，2002版.181页.5近几年，一些省市从自身实际情况出发，大部制理念的精髓已体现在政府创新与再造的实践中，如江苏镇江的行政审批“两集中、两到位”、湖北武汉大运输部、四川成都“大林业”“大水务”“大交通”等。6大部制改革反映了地方政府对行政体制改革的普遍愿望。据石亚军课题组2007年暑期在全国14个省的调查，很多地方政府及部门都提出了推进部门整合的意见，说明推行大部制改革具有广泛的社会基础。7这一概念称为“4+13管理机制”更确切，但由于这一政府管理创新是以专委会制度为核心，故亦可称为专委会制度。8按富阳市委书记徐文光的总结归纳就是政府现在的运作方式处于“亚健康”状态，表现为“散”和“乱”，缺乏统筹整合，各类规划，各自为“规”；生产力布局，各自为“阵”；资源配置，各自为“营”；部门力量，各自为“战”，已严重影响和制约富阳新一轮的经济和社会发展。3的尝试和有益的探索。从一开始的加强政府投资项目管理，形成“三个统”（计划统定、财力统揽、监管统一），到后来逐步建立和完善“六个一”的政府运行新机制，也曾设想过成立“十二个大”的委员会和部门，可以说探索过程经历了三个阶级。2007年4月28日，经过对全市上上下下反复征求意见，富阳市出台了《中共富阳市委关于建立市四副班子重大事项协调运作机制的意见（试行）》和《中共富阳市委、富阳市人民政府关于建立和完善市政府工作推进运作机制的意见（试行）》，构建起了“4+13”的运作机制。所谓的“4+13”就是把市四套班子的分工负责与合作共事有机统一起来，把现代政府的统筹整合理念与传统的部门分工体系有机结合起来。“4”是指从四套班子层面，建立起“工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组和决策咨询委员会”等四个机构。“13”是指从政府层面，建立“计划统筹委员会、规划统筹委员会、公有资产管理运营委员会、土地收储经营委员会、体制改革委员会、社会保障委员会、工业经济委员会、环境保护委员会、重大工程建设委员会、城乡统筹委员会、社会事业发展委员会、现代服务业发展委员会、运动休闲城市委员会”等13个“专委会”。9“专委会”是富阳市政府为了统筹整合行政资源,协调部门力量的统筹协调执行机构。它分别由一位副书记、6位副市长分别担任专委会主任，组成部门包括各职能相关的局、委、办等。（见表一）为了保证专委会发挥出统筹协调的作用，赋予了专委会两大职能：一是进行决策前的调研，对本委员会职权范围内的重大事项提供具体决策意见；二是进行决策后的执行，协调、检查、督促落实市委市政府的重大决策。这一新机制的基本特征是：1、政府职能上的整合与转型。这是专委会制最显著的特征。政府为履行特定职能而存在，部门只是职能履行的载体或责任主体，政府机构设置、关系模式、运作方式和管理手段的发展变革，无不受到政府角色定位和职能结构的影响，并服务于有效履行职能这一目标。专委会设立的13个机构是“虚拟”的，它不是在体制上，而是在机制上进行创新，它没有进行机构改革，没有涉及到部门的调整和人员的增减。也就是说没有做“加减法”，而是通过“乘除法”来实现政府职能的有效整合与转变。组建“专委会”的要求是政府在职能上实行“部门综合牵头协调负责制”：重心下移，权责一致，归口办理；“坚持一事一个部门负责”：每个“专委会”、每项重点工作的推进，都明确一个责任市领导和一个责任部门，做到上下对口，左右衔接，相对成块、充分授权，职责对称、高度一致，实行扁平化管理，在机制上对权力结构进行重组。92月17日，人民日报头版以《“专委会”架起“立交桥”》为题报道了富阳“专委会”制度，新华社、人民网、浙江日报等也纷纷关注和报道了这一创新做法。3月22日，浙江省富阳市“专委会制度改革与实践”研讨会在富阳举办，俞可平、常修泽、汪玉凯等国内理论界10余位专家到会。4表一：13个专委会各部门组成情况各专委会名称涉及的主要政府部门计划统筹委员会发改局、财政局、国土局等规范统筹委员会规划局、发改局、国土局等公有资产管理运营委员会财政局牵头、市府办、发改局、国土资源局、经济开发区等土地收储经营委员会国土资源局牵头、市府办、发改局、财政局、规划局、监察局、审计局、公共资源交易中心等体制改革委员会发改局等社会保障委员会劳动保障局、民政局、总工会、残联、发改局、财政局等工业经济委员会经贸局牵头、市府办、外经贸、发改、财政、国土、规划、开发区、国税、环保、工商、安监、质监、供电、科技、统计、人民银行等环境保护委员会环保局牵头、市府办、发改局、经贸局等17个单位重大工程建设委员会重点办牵头、规划局、交通局、建设局、320环线外移指挥部、鹿山新区推进指挥部等城乡统筹委员会农办、建设局、国土、“百千”办、新农村建设办等社会事业发展委员会-文化局、教育局、卫生局、体育局、计生局、科技局、电视台、文化广播新闻出版等事业单位现代服务业发展委员会发改局、工商局、经贸局、统计局、建设局、民政局等运动休闲城市委员会体育局、旅游局等通过这种“神变形不变”的机制创新来实现生产关系与生产力的统一，上层建筑与经济基础的适应，并逐步淡化部门概念、强调工作理念，打破部门壁垒、增强整体合力，从而达到从最初的权威整合到竞争整合最后到合作整合的目的（见表二）。这与中央《关于深化行政管理体制改革的意见》提出的“理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任，健全部门间的协调配合机制”的精神是一致。2、机构关系上的合纵与连横。各专委会在纵向之间，建立“发改一个头、土地一只口、规划一张图、建设一盘棋、资金一本账、监管一条龙”的“六个一”管理制度，以体现计划的统筹力、土地的调控力、规划的导向力、建设的推进力、财政的保障力、监管的约束力。所谓的“发改一个头”，指经济社会发展计划及总体规划，所以建设项目的独立的目标事不关已冷漠无知彼此独立各自为政碎片化的目标争功诿过损人利已消极对待彼此猜忌共同的目标群策群力携手并进信任与默契合作无间表二：专委会制工作理念转型的方向5立项和审批，都由发改局牵头。严格按富阳市《建设项目投资管理办法》操作，成立重大项目前期办公室，加强对项目的可行性研究，从单一的审批项目转向制造项目、包装项目、推介项目。所谓“土地一只口”，指国土部门对全市所有土地实行“七个统一”管理：即统一公布公示、统一规划选址、统一征用补偿、统一确定地价、统一签订合同、统一收缴地价款、统一验收管理，抓好规范用地、集约用地、保障用地。所谓“规划一张图”，指突出规划的龙头地位和作用，以城市规划统揽全市建设，遵循规划在先、规划超前、规划完整、规划严肃、规划有效的原则，加强规划的执法，形