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-1-民办高校产权制度改革的实践与思考□齐齐哈尔职业学院曹勇安王明儒宋庆永摘要产权制度、组织制度、管理制度共同构成了现代学校制度。而产权制度是现代学校制度中的基础。基础不牢地动山摇，民办高校产权制度改革，也是近几年来民办高校的实践者和理论工作者所关注的焦点。齐齐哈尔职业学院通过7年的产权制度改革取得了产权明晰的确认，其改革思路、运作方式和实现途径，为各级各类学校的产权制度改革提供借鉴。关键词教育产权实践我国民办高校在改革开放中经过二十多年的发展，已经成为中国高等教育领域中的一支重要力量。从自考助学班到独立颁发学历的本专科院校、从白手起家到数以亿计的校产，民办高校的发展历尽了坎坷和沧桑，其中学校的产权问题一直是人们关注和争论的焦点。按存在方式，产权可分为法律确认的法理产权和法律虽未确认但实际存在的事实产权。事实产权经国家行政机关依法律、法规、政策确认，实现法理产权的过程，就是产权明晰的过程。这是民办高校产权制度改革的核心。我国民办高校资产的形成可分为两种类型：一类是实业家投资，用公司化形式运作教育资产，其产权一开始就是明晰的法理产权；另一类是，上个世纪八十年代以来举办者白手起家，或以有限的资金和资源滚动发展形成的事实产权。这类事实产权由于缺乏明确的法律、法规、政策，至今尚未被国家行政机关确认为法理产权。因此本文所探讨的是后者，并就齐齐哈尔职业学院白手起家，整合沉淀的公办教育资源，发展壮大的历程和从1999年就致力于产权制度改革，历时7年最终获得法理产权确认的实践，与同仁们探讨民办高校产权制度改革的可能途径和方法。一、产权制度改革的必要性我国民办高校还处于发展的初级阶段。1996年5月18日，全国民办高等教育委员会在北京钓鱼台国宾馆召开了第二次会员大会，有400多所民办高校参加了这次会议，到2002年仅六年的时间，当年参加会议的400多所民办高校只剩下40所，黑龙江省当年参会的14所院校仅幸存齐齐哈尔职业学院一所。诚然，残酷的竞争和无情的市场机制是民办高校生存和发展的活力，但产权不明晰，使得早期民办高校办学者不愿搞积累，办学结余或分光、或吃光、或花光，这也是大批民办高校被淘汰出局的重要因素。与此相反，生存下来的民办高校一个共同的特点是：节衣缩食将办学结余用于学校建设。当1999年大扩招开始、2000年专科院校设置审批权下放到省一级时，搞积累建设的民办高校乘势跃上了新层面，而不注重积累的民办高校自然就会在大扩招的潮流中被淘汰。产权问题是民办高校发展中的一个深层次问题，是市场经济条件下民办高校发展到一定阶段的应然现象，而产权制度问题则是现代学校制度建设中的最根本、最核心的问题，其建设的水平是一所学校成熟的重要标志。学校能否实现健康持续发展，主要不是取决于举办者和投资者的个人能力，而是适应社会发展的制度能力。这种制度能力就是由产权制度、组织制度和管理制度构成的现代学校制度。而实现“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，是民办高校建立现代学校制度，实现健康持续发展的基础和保障。未来十五年，在我国高等教育大众化和普及化的进程中，民办高校所扮演的角色和所承担的历史任务将会越来越重。我国目前高校在校生已超过两千万，到2020年在校生数量将达到四千万，如此巨大的教育需求，完全依靠政府的投资是难以达到目标的。可以预言，在未来的十五年内，中国的民办高等教育必然有一个大发展，才能满足广大人民群众对于教育资源的需求，才能支撑起中国未来的建设和发展。现已颁布的《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》，均回避了学校产权问题，致使实业家不敢贸然投资教育；办学者又不知晓“法人财产权”对自己及未来发展有何益处。“家族式办学，家长式管理”也是民办高校无奈的选择，这种迷惘、徘徊制约了民办教育的健康发展。因此，尽快对影响民办教育发展的产权问题做出相适宜的政策和制度的安排已势在必行。二、产权制度改革的实践1、学校历史沿革齐齐哈尔职业学院的前身是黑龙江东亚大学。1991年3月，现任院长、时任国有大型企业——齐齐哈尔第一机床厂教育处副处长曹勇安，组织从工厂第一中学分离出的12名教职工开始了艰难的创业历程。办学初期，“校牌是借的、广告是赊的、校舍是租的、教师是聘的、学生是落榜的”。在正确办学理念的指导下，办学规模迅速发展壮大。1993年4月，经黑龙江省教委批准成立了黑龙江东亚大学，从此，结束了“借校牌”的历史。同年7月，经工厂批准，黑龙江东亚大学兼并了工厂职工大学和党校。同年12月，为支持企业改革，以无偿使用学校中的国有资产为前提，72名全民教工与企业签订了经济分离合同，成建制地由公办转为民办，走上了“自-2-主办学、自担费用、自我完善、自我发展”的民办教育之路。在齐齐哈尔市市委和市政府的支持下，学院在一个经济欠发达的非中心城市里获得了长足发展。目前，学院固定资产已达到2.9亿元。2、对产权制度改革的认识产权制度改革的核心是产权明晰。明晰了产权归属，也就明确了与产权相关的所有权、使用权、处置权和收益权等各项权益。这将有利于明确产权主体、有利于完善资产管理、有利于校产的不断积累、有利于调动举办者和办学者的积极性。产权即财产所有权，它具有四项功能，即界定功能、激励功能、约束功能和流通功能。界定功能解决的是财产所有者的问题；激励功能是指利用产权所有者的收益权，调动其积极性和创造性；约束功能是产权所有者对财产负责的自觉性，起到外在责任内在化作用；流通功能是指产权通过资本市场进行资源融合重组，发挥效益的功能。基于这种认识，齐齐哈尔职业学院借助国家推行产权制度改革的有利时机，在地方政府的支持下，从1999年开始，进行了以“产权关系明晰化、产权结构多元化、产权主体人格化、产权属性商品化”为特征的学校产权制度改革与实践。我们认为，这种产权制度改革，对于民办学校健康持续发展，具有重大的现实意义和深远的历史意义。1）产权关系明晰化是学校健康持续发展的坚实基础。部分民办高校之所以能够在激烈的市场竞争中发展壮大，究其原因，除了国家给予诸多的政策支持外，主要是民办学校拥有精诚团结的教师群体和远见卓识的领导班子。但群体中的任何人，都不可能永久地存在于这个集体之中，加之个人的价值取向也将随着学校规模的扩大、办学积累的增多而发生变化。因此，要解决民办学校健康持续发展问题，必须解决教工群体的内动力问题。从齐齐哈尔职业学院十五年的办学历程看，这种内动力之源不是特定的人而是集体，不能只靠修养，还要靠修养和利益的有机结合。正是在这种人格化的产权与觉悟提升的事业心统一和谐的前提下，才可能从体制上保证学校健康持续发展。2）产权结构多元化是学校健康持续发展的外在条件。学校为能迅速发展需广泛吸纳社会各方投资，在建立多元化融资渠道的同时，学校的产权结构也形成了多元化。这种产权结构不仅增强了学校融资能力，而且有助于建立学校的法人治理结构。同时，教育机构产权结构多元化也有应然性。除义务教育以外的其他大多数教育，既不是公共产品，也不是私人产品，而是准公共产品。国家、社会和个人都能够从投资教育中获得收益。尤其是各类职业教育，由于更多的表现出私人产品属性，其教育成本中的一部分应由个人承担。国家通过税收所形成的职业教育经费，应主要投向苦、脏、累、险岗位人才的培养和对弱势群体职业教育的资助。3）产权主体人格化将教职工的主人翁地位真正落到实处。这些年来为什么“政企”总是分不开？其中一个重要因素是，国有企业的产权主体在一定意义上是虚拟的，国家控股，“政企”永远分不开。只有产权人格化后，才能彻底改变那种“国有资产，产权均等，人人有份，谁都不管”的产权所有者缺位现象。产权的激励功能也只有在产权人格化后，才能达到峰值。才能最大限度地调动产权所有者的积极性、主动性和创造性，使主人翁的责任感落在坚实的经济基础之上。4）产权属性商品化是低成本实施教育资源整合的有效途径。产权属性商品化就是要使产权能够在相应的产权市场进行交换，以实现产权的价值。产权一旦具有商品属性，它的价值就可以用价格表示，能够用价格表示的产权往往更会受到投资者的青睐，更有利于发挥市场“无形之手”配置资源的作用，在效益最佳的领域适时完成资源整合。从优势教育机构的扩张成本角度看，建一所学校不如买一所学校，买一所学校不如控股改造一所学校。而控股改造学校的操作前提，是学校产权属性商品化。例如：西安欧亚学院2004年兼并四川天一学院，就是很好的例证。3、产权制度改革方案的设计与实施1999年8月，在齐齐哈尔市政府的支持下和市体制改革委员会的直接参与下，齐齐哈尔职业学院进行了产权制度改革的尝试，从以下三个方面着手制定产权制度改革方案。1）“放弃全民身份，工龄置换产权”。学校原国企的教职工以“全民身份，置换产权”的方式与原隶属企业彻底解除劳动关系，用国家应付给教职工的补偿金置换目前学校中的国有资产，在教职工放弃身份拥有个人产权的同时，企业也彻底解脱了社会包袱，国家也实现了以存量资产换增量资金的变现过程。从而，为学校创建教职工劳动联合与教职工资本联合的有机结合的办学体制奠定基础。2）以置换出来的产权为基础，成立教育股份有限公司。成立公司的理由，是因为学校不可以成为股份制经济实体，否则，将与“不以营利为目的”的《教育法》相抵触。教育运转和资产运营，由齐齐哈尔职业学院和东亚教育股份有限公司两个各自独立的法人机构完成。学院承担教育任务，是不以营利为目的的教育机构，是教职工的劳动联合体；教育股份有限公司承担投融资和资产运营任务，是教职工的资本联合体。3）划股到人，使产权人格化。按有关政策精神，界定后的集体资产可以拿出相应比例划给参加不同发展阶-3-段创业的教职工，并纳入教育股份有限公司。全民身份的教职工与工厂解除劳动关系应领取的经济补偿金，置换学校中的国有资产形成的个人产权，也纳入教育股份有限公司，并享有相应的权益。余下的集体财产作为学校的法人产权在教育股份公司入股。即使是公办学校实施这样的产权制度改革，其改革的目的和结果也不是解脱或减弱政府应承担的公共教育责任，相反会提高财政投入的有效性。政府、社会、学校、教育公司四者之间的经济关系和资产属性如下图所示。税收教育券用券教教投换育育捐股融资经券券资息资费租用租金政府投资形成学校国有资产社会捐资形成学校法人资产产权多元化公司融资形成学校租赁资产的格局形成滚动发展形成学校法人资产建立“产权关系明晰化、产权结构多元化、产权主体人格化、产权属性商品化”的现代产权制度。并在此基础上构建相应的组织制度、管理制度，从而完成现代学校制度的建构。可以设想：将这样的产权制度改革推至公办学校，《民办教育促进法》第五条规定的“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”，这一法条就真正的得到了彻底落实。届时，公办学校与民办学校的界限模糊了。4、产权制度改革方案的预期效果上述产权制度改革的方案，可以有效地解决以下几个问题：1）通过产权制度改革使学校产权主体人格化后，可以最大限度地调动起产权所有者的积极性、主动性和创造性，让教职工直面市场经济，通过外在责任内在化，使教职工忠于集体利益的理念有了坚实的经济基础。2）使社会各界捐资助学与投资教育的典型性和普遍性得到了统一。想善举就捐资给学校，想获益就投资到公司。通过政府投资所形成的国有资产、公司融资所形成的租赁资产、社会捐资和滚动积累所形成的法人资产构成多元化的校产结构。规避了“不得以营利为目的举办教育机构”的法律规定。3）学校通过经营性租赁的方式，从教育公司有偿取得教育资源，从而解决了超常规发展的资金“瓶颈”问题。这种所有权与办学权分离的方式，也可以有效地避免投资者干预学校办学自主权的情况出现。4）教职工的身份随着产权多元化也发生了多样性的变化。教师不再是全民身份的国家干部，而是如下的某一种或两种身份的结合。公司资产租赁给学校学校向公司交纳租金政府社会教育公司学校学校公司-4-产权制度改革后，教工的身份有四种可能：1）转让置换到的产权后成为自由职业者签订合同2）学校员工按劳分配参与决策3）公司股东按资分配4）学校员工+公司股东2000年11月，经市政府批准后，学校按方案开始了产权制度改革。但在界定学校办学积累