搜索
浅析税收管理员制度一、建立税收管理员制度的背景国家税务总局局长谢旭人在2004年的全国税收征管工作会议上做了题为“完善体制夯实基础全面提高税收征管水平”的讲话，提出了新时期税收征管工作的总体要求．其中包括建立健全税收管理员制度。笔者认为，要求建立健全税收管理员制度主要基于以下两方面：(一)现行征管质量不高经过多年的实践和完善，形成了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的税收征管模式。在这种税收征管模式下，我国税收近年来取得了令人瞩目的成绩。但偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税等违法、犯罪行为屡禁不止的现象，引发了我们对该税收征管模式不足之处的思考：一是“集中征收”使征收部门对纳税人纳税报表的审核只能停留在形式逻辑的层面上，而无力顾及其实质内容；二是“重点稽查”使稽查部门疲于应付频频发生的增值税发票案，各种有针对性的专项检查少之又少，稽查局专司打击偷、逃、骗、抗税的职能大打折扣，加之有些地方片面认为除稽查部门外，管理部门不能下户，将管事与管户割裂开来，忽视了对纳税人的实地检查，对纳税人实际情况了解不够，出现了疏于管理的情况；三是实践中征收、管理、稽查等部门“各自为战”，使税源管理相互脱节；国税、地税、工商、银行等部门互不通气，造成漏征漏管严重，使“以计算机网络为依托、信息共享”停留在纸面或口头上；四是税务机关未建立一套切实可行的内部职责制约机制与制度，出现了对同一纳税户，征收、管理、稽查部门都在管，而当纳税户出现问题时，上述管理部门又相互推诿的局面。(二)新时期的税收征管目标2004年7月27日，国家税务总局局长谢旭人在全国税收征管工作会议中提出新时期税收征管工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，牢牢把握新时期税收工作的指导思想，大力推进依法治税，不断更新管理理念．按照税收征管的内在要求完善征管体制、夯实管理基础，实施科学化、精细化管理，全面提高税收征管的质量和效率。笔者认为，精细化管理就是要按照精确、细致、深入的要求，明确职责分工，优化业务流程，完善岗位责任体系，加强协调配合，避免大而化之的粗放式管理，抓住税收征管的薄弱环节，有针对性地采取措施，抓紧、抓细、抓实，不断提高管理效能。而在目前的社会经济环境下，建立、健全税收管理员制度是实现精细化管理目标的重要措施之一。二、税收管理员制度评析(一)税收管理员制度的内涵及作用税收管理员(简称专管员、片管员)是基层税务机关分片(业)管理税源的工作人员，隶属于税源管理部门。税收管理员制度．是指国家为了加强税源管理，建立的税务管理人员亲自接触纳税人、了解掌握辖区内纳税人税源及其变动情况，解决税务人员对纳税人税源，情况了解不足、掌握不实、疏于管理等问题的一项制度。在该制度下，税收管理员的职责范围包括：税收政策宣传送达、纳税咨询辅导；掌握所辖税源户籍变动情况；调查核实管户生产经营、财务核算情况；核实管户申报纳税隋况；进行税款催报催缴；开展对所管企业的纳税评估及其税务约谈；提出一般性涉税违章行为纠正处理意见；协助进行发票管理等。概括地讲，税收管理员是“信息采集员、纳税辅导员、税收宣传员、纳税评估员和税收监控员”。但税收管理员不负责税款征收、税负核定、涉税审批及涉税案件的稽查。税源管理重要事项由部门集体研究。税收管理员下户执行各项税源管理事务时，要提出报告，按计划和规定程序进行，并接受行政执法和行政监察的监督。所获税源信息要记录归档，实行共享。税收管理员实行2年定期轮换制度。各级税务机关要制定税收管理员工作规范，加强对税收管理员的管理、监督和考核。值得注意的是，许多人认为，税收管理员制度是对我国传统“专管员制度”的恢复。在我国的税收征收管理史上，20世纪50年代实行的集征、管、查于一身的专管员制度，在沟通税企信息、促进征管方面发挥了积极作用。1994年税制改革以前，我国的征管模式一直以专管员为核心，1994年税制改革后，实行了新的征管模式，税务机关一度不再提税收专管员或税收管理员。如前所述，新征管模式的实施中普遍出现了“管事”与“管户”相割裂的现象，因此，当前的税收管理员制度又重新发挥其作用。然而，目前实行的税收管理员制度并非传统专管员制度的简单“回归”，而是对传统专管员制度加以“扬弃”的一种新制度。所谓“扬”，就是发扬和借鉴过去专管员制度下的“分片管理、责任到人、考核到位”、既管理又服务等良好传统．密切税企联系，疏通联系渠道，以利于改进和完善税源管理的各项措施，切实解决“疏于管理，淡化责任”和“情况不明，信息不灵”等问题。所谓“弃”，就是摒弃和克服专管员不受制约“一人进厂，各税统管，集征管查于一身”的弊端。从而，变集权式管理为分权式管理，变全程式管理为环节式管理，变“保姆式”服务为依法服务。(二)税收管理员制度存在操作上的问题1．管理幅度过大，征税成本过高。目前，我国一线执法的税务人员较少，实施税收管理员制度必然导致管理幅度过大。如，某基层税务局，一般纳税人2700户，一线税务干部仅30人，平均每人分管220余户，若要管好，难度显而易见。从征税成本看，目前，我国的征税成本几乎是美国的10倍。要实现精细化管理，则需要增加税收管理员的数量，增加管理成本，而这显然与国家实现征管目标的前提相悖。2．保姆式管理并未废除，激励机制尚未建立。市场经济原则要求权、责、利挂钩。税收管理员担负着对纳税企业进行日常的纳税管理、纳税辅导等9项职责，并且还要对所管理的事及管户负全责。一方面，这种管理方式与专管员制度下的保姆式管理没有大的差别；另一方面，现行税收管理员制度下，没有设立相应的奖优惩劣机制，致使干多干少、干好干坏都一样，从而使税收管理员制度难以达到预期目的。3．税收管理员与税务机关的法律责任风险加大。税收管理员每完成一项工作都要给相关职能部门和纳税人出具税务文书。这种税务文书导致税收管理员要承担纳税人管理方面的责任。假如纳税人在其财务、纳税等方面采用欺骗、隐瞒等手段，致便税收管理员出具的文书存在不真实等问题，税收管理员就有可能承担连带责任，税务机关也可能会有连带责任。仔细分析，问题的症结在于税收管理员制度还是建立在对企业直接“管”的基础上。三、税收管理员制度的发展前景我国税收征管的未来目标模式应是：纳税人“三自纳税”，税务机关以现代技术手段征收、检查。本文认为，可以通过以下两项措施，使税收管理员制度逐步达到理想的税收征管目标的要求：(一)推广税务代理制度目前税收管理员的不少职能，实际上可以由税务代理完成，如税收宣传、税务咨询、纳税申报等。诸多经济发达国家都在实行税务代理制度，如美国、日本、韩国等。我国20世纪90年代出台了有关税务代理的法规，但这些法律法规尚不够规范、全面。此外，外部环境诸多因素的不成熟，使我国税务代理制度发展缓慢。在这种情况下，税收管理员制度作为过渡性措施成为必要。随着我国税务代理制度的不断规范和完善，通过行业服务标准约束税务代理行为，形成税务代理民间自律机制，由具有职业操守与职业素质的税务代理人与税务机关接触，帮助纳税人办理税务事宜，切断税务机关对纳税人直接的“管”，既可节省纳税人的成本，又可节省国家的征税成本。还可以使税务机关将主要精力放在征收和稽查方面。(二)加强税收信息化建设1．整合税务系统内部信息资源，对纳税人信息实行“一户式”管理。整合税务系统内部信息资源，就是要紧紧依托税务系统计算机广域网，建立以国家税务总局为主、各省税务局为辅的高度集中处理信息、功能覆盖各级税务机关，集行政管理、税收业务、决策支持、外部信息应用等所有职能于一身的功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密，安全稳定的税务管理信息系统。在这个过程中，各级国税机构、地税机构应及时交流沟通，协调解决工作中遇到的问题。比如，做好信息数据的交换工作，建立统一的数据交换平台，实现信息共享，形成工作合力。对纳税人的纳税资料实行“一户式”储存，并实现信息共享，既可避免纳税人重复报送，又有利于税务机关查询和掌握涉税信息，满足管理需要。2．加快与其他部门的信息连通、共享。尽快实现与银行、财政、工商、海关以及重点纳税户的网络对接，建立税务信息共享机制。要进一步加强与工商部门的沟通，认真落实税务登记信皂和工商登记信息的交换与共享制度；加强与金融机构的协作，在沟通账户信息，查询、冻结存款和扣缴税款，加快推进申报缴款同步等方面取得新进展；加强与公安部门的合作，加大案件查处力度；加强与海关等部门的工作联系，实现信息共享，提高税源控管能力。