淮河流域落实最严格水资源管理制度实施方案

淮河流域落实最严格水资源管理制度实施方案水是生命之源、生产之要、生态之基。为深入贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发﹝2011﹞1号），加快实行最严格水资源管理制度，以水资源的可持续利用支撑流域经济社会的可持续发展，根据《中国人民共和国水法》及淮委的工作要求，结合淮河流域水资源管理的实际情况，制定本实施方案。一、淮河流域实施最严格水资源管理制度的必要性淮河流域水资源赋存条件和生态环境状况并不优越，人口众多，经济社会发展迅速，水资源分布与经济社会发展布局不相匹配，加之部分地区在追求经济增长过程中，对水资源和环境的保护力度不够，加剧了水资源短缺、水环境和水生态恶化。随着人口增长、经济社会发展和人民生活水平的提高，全社会对水资源的要求越来越高，淮河流域面临着比较严峻的水资源问题。一是水资源总量不足，供需矛盾突出。淮河流域地处我国南北气候过渡带，人均、亩均水资源占有量低。受自然和工程条件影响，淮河流域资源型、水质型和工程型缺水并存。由于水资源分布与流域经济社会发展格局不协调，加剧了流域水资源开发利用难度，使得淮河流域水资源供需矛盾十分突出。近年来流域内一些城市出现了不同程度的缺水，个别城市缺水形势严峻。随着淮河流域经济社会快速发展和城市化进程加快，水资源总需求还会增加，水资源短缺问题日渐成为制约流域经济社会发展的主要瓶颈。二是水资源利用效率和效益不高。随着经济布局和产业结构的调整、技术创新、节水灌溉技术推广应用，水资源利用效率虽有所提高，但与国际先进水平相比，淮河流域用水效率和效益总体较低，用水方式粗放、用水浪费等问题仍然突出。工业用水重复利用率偏低，万元工业增加值用水量是发达国家的几倍。农业用水方面，渠系完好率低，工程配套差，水的利用效率不高，灌溉水利用有效系数较低。生活用水方面，节水器具使用率普遍偏低。三是水质急待改善，生态环境问题较为严重。随着淮河流域社会经济的迅速发展，城乡生产和生活用水量骤增，工业废水和生活污水排放量迅速增加，地表水污染不容乐观，水资源质量急待改善。淮河流域部分区域自然生态脆弱，不合理的经济社会活动及过度的水土资源开发，对生态环境已造成较为严重的影响，流域内一些河流现已长年断流，湖泊萎缩，生物多样性遭到破坏，河道生态状况亟待改善。地下水水质保护工作相对滞后，水资源保护能力建设有待进一步加强。四是监控能力薄弱，流域机构缺乏有效的监管手段。长期以来，流域机构在水资源管理工作上侧重于规划、政策、法规、监督管理等软件建设，而在监测、计量、信息化管理方面尚存在较大差距。水资源观测和监测的技术手段落后，硬件建设投入不足，增加了流域机构水资源管理的难度，也成为严格水资源管理的薄弱环节。目前淮河流域缺少必要的监控设备和监测手段，难以对省界断面和取用水户进行有效控制。农业用水和生态用水难以计量，水网地区的监测面临技术困难，地下水监测站严重不足，这些问题短期内难以完全解决，水资源监控能力建设面临严峻挑战。五是水资源管理体制不顺，流域管理协调难度较大。在水资源管理体制方面，存在着水资源管理条块分割、相互制约、职责交叉、权属不清的问题。在水资源开发利用过程中，上下游、左右岸、干支流之间存在不同的利益需求，水资源管理工作需要协调的关系复杂，协调难度较大。取水许可和水资源论证越权审批、越权管理问题依然突出。流域与区域之间的事权化分不够清晰，既存在管理错位又存在管理越位，流域管理与区域管理机制尚不完善，水资源管理体制改革尚不到位。六是水利基础设施薄弱，水资源配置工程建设滞后。水资源配置最终依托水利工程设施。淮河流域水利工程老化失修严重，水资源配置工程建设滞后，尤其是两省交界之处缺少控制性水资源工程，这给流域水量分配及调度工作带来很大困难。部分地区供水和水源结构不合理，供水保障程度低，区域间水资源开发利用程度差别大，开发过度与开发不足并存，尚未形成水资源合理配置体系。二、总体要求（一）指导思想以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的“十七大”重要精神为指导，以科学发展观为统领，以促进流域经济社会发展与水资源条件相协调为核心，以水资源配置、节约和保护为重点，以严格执行用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”控制管理为抓手，根据淮河区水资源综合规划成果，逐步建立和实施最严格水资源管理制度，为加快淮河流域经济发展提供可持续的水资源保障。（二）基本原则坚持科学发展，促进水资源可持续利用；坚持以人为本，人与自然和谐相处；遵循统筹规划，协调好生活、生产和生态用水；坚持改革创新，建设节水型社会；坚持因地制宜，实行分类指导；坚持简便易行，注重实际效果。（三）目标任务以《淮河区水资源综合规划》和《淮河流域取水许可总量控制指标》为基础，结合淮河流域实际，全面推行“三条红线”控制管理。建立取用水监控体系，实行严格的取用水管理，严格流域用水总量控制；推进节水型社会建设，加强节约用水管理；科学核定水域纳污能力，拟定水功能区限制纳污指标。制定实施水资源管理责任和考核制度，明确责任分工，加强工作督导，按照进度要求完成各项工作，为建立最严格水资源管理制度奠定基础。三、工作重点实施最严格的水资源管理制度，关键在于落实水资源管理“三条红线”：一是水资源开发利用控制红线，二是用水效率控制红线，三是水功能区限制纳污红线，同时建立水资源管理责任和考核制度。我委近期水资源管理工作围绕落实最严格水资源管理制度开展，重点做好以下四个方面工作：（一）落实用水总量控制制度1、完善淮河流域用水总量控制制度以《淮河流域取水许可总量控制指标》为基础，编制《淮河流域取水许可总量控制指标实施细则》。开展水量分配工作，明确淮河流域内各行政区允许耗用水资源量，确定不同时期用水总量控制指标，划定水资源开发利用总量控制红线。制定淮河流域主要江河湖泊水量分配方案，并根据各行政区域总量控制目标，逐级分配用水总量控制指标。按照统筹协调、综合平衡、留有余地的原则，向取水户下达用水计划，保障合理用水，抑制不合理的需求。对水资源供需矛盾突出、易引发纠纷的重要跨省（区）支流，开展水量分配方案编制工作，逐步建立健全支流水量分配体系。2、严格执行取水许可制度按总量控制、定额管理的要求严格取水许可管理。对取用水总量达到或超过该地区取水总量控制指标的地区，停止建设项目新增取水的审批；对取用水总量接近该地区取水总量控制指标的地区，限制建设项目新增取水的审批；停止新增取水审批的地区，新建、改建和扩建建设项目取水只能依靠节约用水、水权转换、利用再生水等内部挖潜解决。凡具备非常规水源开发利用条件的地区，新增取水建设项目优先安排非常规水源。强化取水许可监督管理，从严削减不合理取用水指标，依法查处无证取水等违法行为。3、完善水资源论证制度加强建设项目水资源论证制度实施。科学核定建设项目取用水量，加强高耗水高污染项目的严格论证，全面禁止不符合产业政策的项目上马，对未依法开展和完成水资源论证工作的建设项目不予批准。制定后评估程序和问责办法，完善水资源论证后评估制度。推进规划水资源论证。将引江济淮规划、安徽省淮南市山南新区规划、安徽省宿州市总体规划作为淮河流域规划水资源论证试点，制定试点工作方案，积累试点经验，逐步完善规划水资源论证制度，从源头上把好水资源开发利用关，使区域发展战略和经济布局与区域水资源条件相适应。4、建立地下水总量控制管理制度由于地下水超采，致使淮河流域局部地区出现地面沉降和大面积漏斗。为加强对地下水开发利用管理，需制定地下水开发利用规划，明确流域各省地下水开发利用总量和区域水位控制红线，建立淮河流域地下水总量控制指标，有计划地对全流域地下水进行适当开发利用，逐步建立健全淮河流域地下水总量控制管理制度。综合运用行政、经济、法律等手段，逐步控制地下水环境的进一步恶化。5、完善流域与区域管理相结合的水资源管理体制理顺并完善流域与区域相结合的水资源管理体制，合理划分流域管理与区域管理的监督事权，建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制，加强流域水资源统一规划、统一配置、统一调度、统一管理。（二）落实用水效率控制制度1、建立节水管理制度紧密结合淮河流域水资源现状及开发、利用特点，强调节流与治污并重，构建有流域特色的节水管理制度，充分发挥流域机构在节水型社会建设中的协调、监督、检查、督促作用，为淮河流域节水管理提供有力的制度保障，实现淮河流域水资源的高效利用，促进流域经济社会发展与生态环境的和谐共存。2、建立节约用水管理及节水型社会建设评价指标体系根据水利部《节水型社会建设评价指标体系（试行）》，结合淮河流域水资源特点、开发利用的实际情况以及淮河流域节水型社会建设的重点，建立具有淮河流域特色的节约用水和节水型社会建设评价指标体系，为评价和考核流域各节水型社会建设试点与节水型社会建设提供科学依据，促进节水型社会建设工作的深入开展。3、建立重点用水单位监控制度根据不同行业特点，确定达到一定取用水规模的大中型灌区、重点工业用水企业、生活服务业用水单位作为流域重点用水监控单位。加强重点用水监控单位取水、用水、排水的实时监控和信息统计。开展水平衡测试工作，加大对重点行业节水的监督管理。加强重点用水单位监控管理，制定相应的管理办法。（三）落实水功能区限制纳污制度1、完成水功能区水质达标率指标分解，建立纳污红线评估制度按照水利部提出的全国重要江河湖泊水功能区达标率要求，完成2015年、2020年淮河区分阶段水功能区达标率控制指标分解工作。明确流域省水功能区保护目标；建立淮河流域水功能区考核指标体系，做好流域水功能区限制纳污红线评估和考核工作。2、严格入河排污口管理，健全排污总量控制制度核定淮河区重要江河湖泊水功能区纳污能力，制定分阶段限制排污总量控制方案，依法提出污染物入河总量控制意见。编制入河排污口布设规划，完善入河排污口登记和审批制度，加强入河排污口监督监测和管理，依法取缔饮用水水源保护区内的排污口。严格取水和退水水质管理，严格论证新建、改建、扩建入河入湖排污口。建立多部门协作机制，推进流域水污染治理。3、完善水功能区监测体系，建立预警管理制度加强水功能区水质及入河排污口监测网络建设，实施全流域水功能区水质监测，不断加强重要江河湖泊水功能区、省界及重要水体水质监测，建立水功能区水质达标评价体系。对重要水功能区、敏感水域及重要入河排污口实施在线监控。完善城乡饮用水源地水质监测和安全评价体系，进一步完善监测项目，定期开展有毒有机污染物监测。完善突发性重大水污染事件的预警预报和应急处置体系，逐步健全重大水污染事件应急处置机制和各项制度，加强应急能力建设。4、完善河湖健康保障体系，建立健全水生态保护制度研究制度主要江河不同河段生态环境需水控制指标，在水资源开发利用中统筹生态用水、生活用水和生产用水，推进水生态保护与水环境治理，维持江河的合理下泄流量和湖泊水库以及地下水的合理水位，严格保护河湖和地下水生态系统，维护河流健康。建立健全生态用水的保障机制，合理评价经济开发活动、资源开发等活动对水资源和生态的影响，研究制定生态补偿机制。加强水生态监测，开展河湖健康评估和生态环境评价，建立生态状况预警制度。（四）落实水资源管理责任和考核制度1、建立水资源管理责任和考核制度按照国家实行最严格水资源管理制度的要求，制定淮河流域实行最严格水资源管理制度考核办法。将最严格水资源管理制度“三条红线”指标完成情况作为流域各省考核内容，将制度建设和措施落实情况作为考核等级评定的重要参考依据，定期对流域各省目标完成情况、制度建设和措施落实情况进行评价与监督检查。对完成较好的省予以表彰；对考核等级未完成的省及时进行通报，直至实行新增取水项目的区域限批。2、建立取用水监测计量和信息统计制度全面加强取用水监测计量。严格按照相关规定，督促取用水户按照国家技术标准安装计量设施，做好取水记录，每月向监督管理机关报送上月取（退）水量报表；各级取水许可监督管理机关定期对取水单位或者个人的计量设施和取（退）水情况进行现场检查，凡是未按规定安装计量设施或未按时报送取（退）水量报表的，责令其限期改正，逾期不改正的，依法予以行政处罚。制定