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深圳图书馆法人治理结构试点2014-10-11目录改革背景建立过程理事会制度成效与问题展望与体会背景—全国事业单位改革分类改革与体制机制创新总体构想：在分类推进改革的基础上，逐步建立与社会主义市场经济相适应的事业单位管理体制和运行机制，最大限度满足人民群众多元化的公益服务需求。原则：政事分开事企分开管办分离分类改革：行政的归行政，生产经营转企，公益服务保留背景—全国事业单位改革几个重要的时间节点1、2004年，“事业单位改革小组”，中央编办牵头，人事部、财政部、劳动和社会保障部，负责起草指导事业单位改革的总体文件及相关配套措施文件，启动分类改革试点。2、2007年，以中央编办及国家事业单位登记管理局为推进主体，选择山西、上海、浙江、广东、重庆等五个省（市），由当地编制部门在部分面向社会提供公益服务的事业单位先期开展法人治理结构试点工作。3、2011年3月，中共中央、国务院下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》；7月国务院办公厅下发《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号），共出台9个配套文件，其中《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》就面向社会提供公益服务的事业单位建立和完善法人治理结构的基本原则、总体要求、主要内容、组织实施等提出了具体要求。4、2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在“推进文化体制机制创新”篇章中提出，“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。”背景—深圳事业单位改革第一轮改革：分类改革，2006年7月基本完成，全市事业单位“一分为三”，原518家市属事业单位仅保留338家。第二轮改革：2007年启动，体制机制创新管理模式：建立分权制衡的法人治理结构；财政供给方式：“养机构、养人、办事”→“以事定费”和“购买服务”；干部级别及人员管理：取消行政级别，身份管理→岗位管理，职位职级管理制度，人员聘用制度、工资分配制度和社会保障制度。七项专项改革方案之一：《建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》深圳图书馆：首批适宜组建理事会的十家事业单位之一，中央编办共抓试点建立过程第一阶段为筹备阶段（2007—2009年）文献调研与实地考察：（1）欧美国家图书馆理事会的做法；（2）国内外公司、非营利机构、公立机构的法人治理结构的做法；（3）相关政府文件。制定实施方案：2008年初，拟定《深圳图书馆法人治理结构实施方案》，确立了总体目标、基本要求、建立程序，明确第一步工作重心是组建理事会。拟定理事会章程及四个配套制度草案：2008年《深圳图书馆理事会章程（草案）》及相关制度草案。2009年，获市事改办批复。香港实地考察2008年前，“香港特别行政区政府图书馆委员会”2008年5月，民政事务局宣布成立“公共图书馆咨询委员会”，就香港公共图书馆的整体发展策略向政府提供意见，委员会成员包括专业人士、学者、社区人士和政府代表，每届任期两年。积极参与社会服务的香港太平绅士、中国科学院院士、著名骨外科学家、香港公开大学校长梁智仁先生担任该委员会主席。香港实地考察香港的公营机构和大学，比较普遍地实行董事会或理事会制度，其中医院管理局是成功案例。医院管理局：1990年成立，是负责管理公立医院及诊所的法定机构，27名成员中绝大部分为非公务员，他们用自己的知识、经验服务社会，不因成员的身份而领取任何薪酬。2013年10月香港特区政府根据《医院管理局条例》又委任梁智仁教授为医管局主席。2014年卸任公共图书馆咨询委员会主席。建立过程理事会章程及四个配套制度草案：《深圳图书馆理事会章程（草案）》《深圳图书馆理事会决策失误追究制度（草案）》《深圳图书馆审计与绩效评估制度（草案）》《深圳图书馆年度报告制度（草案）》《深圳图书馆信息公开制度（草案）》建立过程第二阶段为实质性操作阶段（2010—2014年）（一）理事推选：2010年按照《深圳市事业单位社会人士理事资格条件及推荐程序规则（试行）》推荐产生第一届理事会组成人员。（二）正式实施：2010年12月，理事会揭牌仪式，聘任首届理事；第一届理事会第一次会议，审议通过了理事会章程及四个配套制度。共召开10次理事会会议，会议议题：年度工作报告、工作计划、管理层人选、职称晋升方案等。理事会职能定位与议事规则定位：议事和决策机构负责确定深圳图书馆的发展战略和发展规划，行使重大事项议事权和决策权。理事会对深圳市文体旅游局负责。基本职能（1）审议决定图书馆章程和基本管理制度；审议决定图书馆的长期发展战略和发展规划；（2）审议决定图书馆的年度工作计划、年度工作报告；（3）审议图书馆薪酬分配方案；（4）审议图书馆财务预算草案；（5）审议市文体旅游局提名推荐的馆长（行政执行人）人选；（6）审议馆长提名推荐的副馆长人选；（7）聘任和更换专业委员会或咨询委员会组成人员；（8）评估馆长和管理层的年度工作，组织对图书馆的绩效评估工作；（9）评估专业委员会或咨询委员会的年度工作；（10）促进图书馆与政府、社会公众等的沟通。理事的组成与产生组成：由政府部门代表、社会人士、行政执行人等组成，理事暂定11名。政府部门代表2名；行政执行人1名；图书馆员工代表1名；社会人士7名，其中社会科学界1名，文学艺术界1名，科技界1名，教育界1名，图书情报界2名，读者代表1名。产生：理事采用选任制或委任制产生，由市文体旅游局履行任免程序。任期：理事每届任期三年，可以连选连任。理事的任职资格（1）热心社会公益，具有社会责任心及个人诚信；（2）热爱图书馆事业，维护图书馆的权益和社会声誉；（3）在所属领域拥有一定的资历和声望，能客观、独立地表达专业意见；（4）具备与担任图书馆理事所需的相关知识和技能。理事的基本权利（1）出席理事会会议，并行使表决权；（2）对图书馆管理层执行职务的行为进行监督，对违反法律法规、图书馆法人章程或者理事会决议的人员提出罢免建议；（3）监督图书馆资金有效使用情况；（4）提议召开临时理事会会议；（5）向理事会会议提出提案；（6）图书馆法人章程规定的其他职权。理事的基本义务（1）遵守有关法律法规、图书馆章程和理事会章程，维护图书馆利益；（2）秉持诚信和勤勉精神，在理事职责范围内行使权利，认真履行职责，谨慎决策；（3）了解图书馆的使命、政策、服务内容，关注图书馆变化与发展；（4）完成理事会委托的任务；（5）不得通过理事会任职获取任何非法利益；（6）图书馆章程规定的其他义务。不授薪的社会公益职位：不能领取薪酬，可获得一定的合理的交通费补贴。理事会议事规则理事会会议一般由理事长定期召集，一般一年不少于两次。理事会会议应由三分之二以上理事出席方可举行。理事会会议的表决，实行一人一票。会议决议实行多数表决原则，当表决票数相同时，理事长有权投决定票。在理事会闭会期间，可以通过传真、电子邮件等通讯表决方式处理事务。涉及全体职工切身利益的重大事项，按照有关规定提请职工代表大会讨论或审议。理事会在决策时应充分考虑职工代表大会的意见。试点成效进行政事分开的有益尝试建立分权制衡的初步架构促进开放民主的治理取向形成多元规范的监管体系促进开放民主的治理取向引进了外部治理。社会理事的引入，在一定程度上打破了长期以来形成的行政事业一体化管理体制，在管理层人选、业务发展规划、财政资金的使用绩效、公益目标的实现程度等重大事项上，理事均具有重要表决权，有益于促进开门办馆。拓宽了工作思路。作为整体的理事会一般具备以下条件，如对图书馆的兴趣、社区服务知识、财务管理经验、法律知识、不同的个人背景、辩论技巧等，相当于引进了“社会外脑”，决策视角更加多元，视野更加开阔。促进开放民主的治理取向强化了资金绩效。图书馆年度报告须经理事会审议，定期向社会公布，接受社会监督。读者服务统计、公共服务经费使用情况往往是理事们关注的重点，从而要求管理层更加合理地安排资金分配比例，提高资金使用效率。促进了社会沟通。理事通常是社会贤达之士或业界知名人士，能够借助自身社会影响力，通过与政府高层对话、人大代表建议、政协提案等多种方式，推广图书馆的行业价值，支持并促进图书馆发展。存在问题法人地位未能完全落到实处配套制度衔接不力导致改革后劲不足图书馆章程与地方立法修订未能及时跟进理事会决策缺乏专业委员会的支撑配套制度衔接不力导致改革后劲不足人事管理制度要求：聘用制度和岗位管理制度，固定用人→合同用人，身份管理→岗位管理实际：签订了聘用合同，未完全实现按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理人与岗不匹配未聘人员安置坚持内部消化为主的原则，人员退出机制不畅逐步取消行政级别后，领导班子的管理及待遇，“按照有关规定执行”，指向不清配套制度衔接不力导致改革后劲不足收入分配制度要求：体现岗位绩效和分级分类管理，同时要着眼社会收入分配全局，妥善处理与相关群体的利益关系，稳慎推进改革。绩效工资：激励作用or激化矛盾一是绩效考核缺乏令人信服的、公认的、具有长期性和稳定性的硬指标；二是缺乏实施绩效工资的经费保障，“增量改革易，存量改革难”；三是未能有效建立起收入分配激励机制。配套制度衔接不力导致改革后劲不足养老保险制度机关事业单位：退休金制度，待遇稳定且可预期企业职工：养老保险制度，“双轨制”、“待遇差”养老金并轨：呼声很高，并非最优选择世界银行统计，到2006年，158个国家和地区，略过50%的国家尚存在独立的公职人员养老保险计划。《社会保险法》：2011.7.1日施行，争议过大，暂时搁置。“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法”交由国务院另行规定。《事业单位人事管理条例》：2014.5.15颁布，7.1施行。第三十五条事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。专家——对于养老金改革等关键环节，表述仍然模糊人社部表示——“事业编人员7月起缴养老保险”属误读。只是作出原则性规定，改革方案尚在研究下步展望完善理事构成机制完善理事推举机制完善理事决策机制完善理事监督机制完善理事构成机制政府理事2名，社会人士7名，图书馆理事2名。外部理事共9名，超过80%。3个1/3原则适当补充政府职能部门代表和图书馆管理团队代表；大企业代表。完善理事推举机制政府理事：由政府相关部门委派，以该部门主管图书馆业务、具有一定决策权力的负责人为宜。图书馆理事：馆长、副馆长、党组织负责人，可根据相应比例确定为当然理事。职工代表理事选举产生。社会理事：图书馆行业组织或市文体旅游局认可的其他民间组织推荐。公共理事：公开招聘方式产生，以社会公选方式体现民意，表达民意。理事长：以委任的方式由文化行政部门分管负责人出任，条件成熟时亦可由热心公益的知名社会活动家担任。完善理事决策机制设立必要的常务委员会和专业委员会，常务委员会侧重固定和长期计划，专门委员会侧重专门议题。常务委员会可包括图书馆战略发展委员会、人力资源与薪酬委员会等。专门委员会可包括馆藏建设委员会、公共关系委员会等。完善理事监督机制作为监督者，外部理事的社会立场、公益取向都是非常清晰的，无论是听取工作报告，还是审议长期目标和工作计划，理事们会天然在站在社会人的角度、读者的角度来思考图书馆的存在价值、文化绩效、发展趋势与行动纲要。作为被监督者，亦需真正建立起“集体决策，个人负责”的机制，理事拥有完全的决策自主权但又受到充分的信息披露制度制约，需要为决策负个人责任，并确立合理的责任追究力度，促进其审慎地运用自己手中的投票权，积极公正地行使职权，防止新的权力寻租。几点体会—当前存在的几个共性问题1、理事会的定位及其与主管部门、管理层的关系界定和权责划分问题2、理事会能否承接决策