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节约资源，慎重打印模块二中国银行业监管目标、理念和标准模块二中国银行业监管目标、理念和标准模块简介一、内容概要及学习目的：通过本模块学习，使学员深入理解和准确把握我国银行业监管的目标、理念和良好标准，推进以践行“四四六”新理念为主要内容的监管文化建设。二、学习准备及学习资料：《中华人民共和国银行业监督管理法》，银监会成立发布的文件和会领导的一系列讲话。三、课时安排：3课时。58节约资源，慎重打印模块二中国银行业监管目标、理念和标准内容描述引言监管文化包括为什么监管，为谁监管，如何监管，由谁监管等银行业监管方面的一些基本问题，也包括监管者的价值观和行为规范，以什么样的价值取向确定监管目标、以什么样的方式对待监管对象、员工和社会等。因此，监管文化建设应包括以下几个要素：一是银行业监管遵循的基本理念；二是监管者的目标是什么以及衡量监管成效的标准；三是监管者围绕实现监管目标所制定的战略规则与远景；四是广大监管人员在监管工作中形成的核心价值观与职业道德规范，即支持什么、反对什么、禁止什么等（如图所示）。良好的监管文化具有规范、导向、提升监管工作，凝聚监管队伍，降低监管成本，提高监管效能的重要作用。当然，监管文化又具有其特殊性，受经济、文化、历史等诸多因素影响，不同监管当局往往具有各自不同的监管文化。59节约资源，慎重打印模块二中国银行业监管目标、理念和标准银监会成立以来，按照落实科学发展观与构建社会主义和谐社会的总体要求，运用新思路、新机制、新举措，不断开创银行业监管工作的新局面。我们十分注重银行业监管文化的培育和建设，在认真总结国内外监管实践经验基础上，明确了当前我国银行业监管工作的总体思路，提出了银行业监管的四个目标、四项理念和六条良好监管标准（简称“四四六”）。“四四六”是一个和谐统一的有机整体，其中，监管目标是银行业监管的总体工作方向，而监管理念和标准则是实现这些监管目标所运用的指导思想、工作思路与衡量准则。“四四六”作为监管文化的核心，是指导我国银行业监管实践的基本原则和行动纲领。一、中国银行业监管目标监管目标是监管者追求实现的最终效果。科学监管必须要有清晰、准确的监管目标定位。十届全国人大六次会议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》，自2004年2月1日起实施。其中第三条明确规定，银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。银行业监督管理应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力。这是银行业监管的法定目标。在此基础上，银监会结合国内外银行业监管经验，提出了我国银行业监管的四个具体目标：第一，通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益；第二，通过审慎有效的监管，增进市场信心；第三，通过宣传教育工作和相关信息披露，增进公众对现代金融产品、服务和相应风险的识别和了解；第四，努力减少金融犯罪，维护金融稳定。60节约资源，慎重打印模块二中国银行业监管目标、理念和标准（一）通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益银行依靠吸收公众存款经营，自有资本金很少，这是银行与普通工商企业的最大区别。由于银行资本金少，杠杆率高，因此当一家银行倒闭时，受损失的不仅是这家银行的股东，而且还将损害广大存款人的利益。银行的特殊财务结构决定了银行存款人是主要的风险承担者。如果银行破产，股东只需承担有限的责任，若没有显性或隐性的存款保险机制，大量的损失将会由存款人承担。存款人数量众多而又很分散，监督成本高，他们既没有积极性也没有能力去监督和控制银行。由于信息不对称，在一般情况下，存款人很难对银行的经营活动实施有效的监督管理。金融监管机构作为公共管理部门，代表存款人监督管理银行经营活动，保护存款人的利益。保护存款人利益既是银行业监管的主要目标，也是加强监管与防范风险的落脚点。由于银行经营活动还涉及除存款人以外的其它市场参与者，为避免存款人和其他客户权益受到损失，加强银行业监管，有利于保护存款人和其他客户的合法权益，有利于形成公平的市场环境，培育存款人和其他客户对银行体系的信任和信心，有利于银行体系的稳定和健康发展。因此，银监会在确定银行业监管目标时，将“保护广大存款人和金融消费者的利益”作为银行业监管的首要目标。保护存款人和消费者利益并不是忽视股东、员工、社会公众61节约资源，慎重打印模块二中国银行业监管目标、理念和标准等利益相关者的权益，各类市场主体的权益都应依法得到保护，只不过保护方式不同，如监管法强调对存款人利益的保护，而公司法更强调股东利益的保护，证券法注重投资者权益特别是小股东权益的保护。事实上，不同主体间利益并不是完全对立和矛盾的，在很多情况下，股东利益和存款人、消费者利益是一致的。银监会促使银行业金融机构稳健经营，防范和控制风险，实现存款人利益保护的同时，从效果上也保护了股东和其他利益相关者的权益。（二）通过审慎有效的监管，增进市场信心金融市场本身是一个信心市场。如果资本市场上投资者对市场失去信心，资本市场就会萎缩；如果存款人对银行缺乏信心，就会出现挤提，引发银行的流动性风险甚至清偿性风险。金融机构作为信用中介，具有克服信息不对称的功能，能将零散的、短期的储蓄转化为大量、长期的投资资金。但这种功能实现的一项重要条件就是，社会公众对中介机构有信心、对市场有信心。只有存款人对市场有信心，不会同时提取存款的时候，信用中介功能才能得以实现。一旦公众对银行体系失去信心，就会发生挤提。受从众心理和行为相互模仿等因素影响，银行业风险具有传染性，一家银行出现问题，会导致与其相关的其他银行出现流动性困难，进而波及更多的银行。对一国银行体系和金融安全产生影响。可见，增进市场信心对维护金融市场的平稳运行、发挥金融中介的重要作用至关重要。正因如此，各国金融监管当局都十分重视维护金融市场的信心，都将维持公众对金融体系的信心作为银行业62节约资源，慎重打印模块二中国银行业监管目标、理念和标准监管的一项重要目标。监管者维护市场信心，主要是运用以下手段实现的：通过实施审慎有效的监管，及时预警、控制和处置风险，有效防范金融系统性风险；通过信息披露，提高银行业金融机构经营的透明度，增强社会公众对银行体系的信心，防止出现挤提；通过保护存款人利益，增强社会公众对银行监管机构的信任和对银行体系的信心，维护银行业的安全和稳定；通过处罚违法违规经营行为，减少银行犯罪，维护正常的金融秩序和公平的竞争环境。（三）通过宣传教育工作和相关信息的披露，增进公众对现代金融的了解我国市场经济发展的历史很短，金融业发展水平总体不高，银行业金融机构及其客户均没有经历过市场经济的历练，市场意识、法律意识、信用意识淡薄，对市场规则的理解和认识不够深入。特别是广大居民金融风险意识不强，自我识别风险和保护能力较弱。从近年来发生的一系列金融事件和金融风波看出，加强公众的金融教育十分迫切。无论是前几年的广东国际信托投资公司关闭事件、海南发展银行关闭事件，还是近年来发生的德隆集团事件，以及各地发生的非法集资事件，都反映出社会公众对金融风险的认识还很不够。特别是随着银行代客理财业务的迅猛发展，涉及的市场风险多由银行客户所承担。事实上，银行面对的各类风险离社会公众的距离很近，与公众生活密切相关。作为银行业监管机构，很有必要从保护存款人及广大消费者权益出发，加强宣传教育或推动信息披露，增进公众对现代金融产品、服务63节约资源，慎重打印模块二中国银行业监管目标、理念和标准和相应风险的识别和了解，增强公众的金融意识、风险意识。同时，通过教育，引导和培育全社会的信用意识，推动建立良好的信用文化和银行信贷文化。为提高公众信用意识、风险防范意识，银监会提出要对社会公众提供更好的金融教育，增加公众金融知识，培养公众的信用意识和风险意识。具体从两个层面实现这一目标：一是银行业监管机构方面，我们开通了公众信息服务网，及时发布银行业相关政策信息，利用网站和其他新闻媒体宣讲银行业改革开放、发展和监管方面的信息，帮助社会公众全面了解金融常识，为公众了解金融知识提供平台。比如，银监会适时设立金融服务区，通过建立有形的咨询平台，来解答公众问题，加强对公众金融知识的普及教育。二是银行业金融机构方面，要求他们进一步提高经营透明度，特别要披露涉及客户利益的市场及金融产品信息，让公众理解产品特征，清楚地了解金融产品的成本、收益与风险。（四）努力减少金融犯罪，维护金融稳定由于我国银行业金融机构公司治理和内控机制还不完善，市场经济体系还不健全，法律制度环境还有待改善，银行业金融机构违规违法经营行为时有发生，特别是随着改革和监管力度的加大，一些银行大要案不断暴露。主要是，违法违规案件导致的经济损失越来越大，金融诈骗案件有增无减，银行职务犯罪问题突出，不良资产处置过程中的违法违规问题较多。银行大案要案频发的原因，从外部看，是旧体制弊端、当前社会矛盾以及法律法规制度建设滞后、社会信用环境较差等多种因素相互交织与作用64节约资源，慎重打印模块二中国银行业监管目标、理念和标准的结果。我国正处在社会经济转型时期，银行业所处的社会经济环境更加复杂，社会上犯罪分子甚至国际犯罪团伙也一直把银行业作为作案目标和对象，这些都是银行业案件多发的外因。从银行业金融机构内部看，案件发生是银行业自身管理体制不完善、基本制度执行不力、内控制度不落实、对基层机构的管控不到位造成的，案件反映出银行业体制和机制方面存在的一些深层次矛盾和问题。银监会成立以来，在查处银行业违法违规案件方面做了大量工作，针对银行案件频发的情况，印发了《关于加大防范操作风险工作力度的通知》等多份规范性文件，组织推动有关部门共同开展银行案件专项治理。为建立适合新形势下风险控制和案件防范的机制，银监会会同有关部门，进一步完善规章制度，如人事管理制度、责任追究制度、纪检监察制度、信息披露制度、统计制度以及财会制度等，提出多项重要措施，从源头上有效遏制银行案件的上升势头，努力提高案件堵截成功率，降低案件损失，建立查防银行业案件风险的长效机制。此外，银监会加大了对非法集资处置工作的组织协调力度，打击非法集资活动，维护金融稳定。非法集资活动破坏性强，危害极大，呈现出跨地区、跨行业、手段隐蔽等特点，并多以支持生态环保、发展绿色产业等为幌子，不仅严重扰乱正常的经济金融秩序，而且直接损害人民群众的切身利益，极易引发群体性上访事件，危及社会稳定。为此，银监会在党中央、国务院领导下，会同有关方面认真做好非法集资处置工作。按照“地方为主、部门65节约资源，慎重打印模块二中国银行业监管目标、理念和标准配合、明确职责、打防并举、综合治理、重在治本”的总体原则，银监会从讲政治、讲大局的高度，认真落实关于非法集资处置工作的有关要求，积极做好相关组织协调工作，重点是推动健全非法集资处置工作各项制度，建立工作机制，明确分工和程序，积极配合地方政府做好处置工作。要求各级派出机构在当地政府的统一组织领导下，对社会影响面大、群众和政府反映强烈的案件，加快非法集资性质认定进程。积极协助政府做好处置非法集资的宣传教育工作，提高群众对非法集资行为的识别能力，维护一方平安。二、中国银行业监管理念监管理念，是监管工作中所遵循的指导思想和总体的工作思路。监管理念源于监管实践，是对监管实践经验的总结、归纳和凝练，又是银行业监管的行动指南和行为准则，用于指导银行业监管实践。监管理念是一个开放、动态的体系，而需要不断创新，与时俱进。早在2003年4月银监会成立之始，党中央国务院就提出，银监会要以新理念、新思路和新机制开创银行业监管工作的新局面，在监管理念、方法、技术等方面有所进步，有所创新。为全面落实党中央国务院要求，银监会在认真总结我国经验，并借鉴国际标准的基础上，提出了我国银行业监管的四项新理念，即“管法人、管风险、管内控、提高透明度”。（一）管法人1.“管法人”的含义66节约资源，慎重打印模块二中国银行业监管目标、理念和标准所谓“管法人”，就是注重对法人机构的监督和管理。银行业金融机构的主要监管指标集中于法人，银行内控制度及其执行效果取决于法人，各类风险最终由法人承担。因此，必须“管法人”，必须实施法人监管，注重对银行