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第一章行政组织行政组织第一节行政组织概述第二节静态的行政组织第三节动态的行政组织第四节非正式组织第一节行政组织概述一、行政组织的含义二、行政组织的目标三、行政组织的设计原则四、行政组织的类型一、行政组织的含义（一）行政组织的含义组织是一群人为了达到共同目的，通过权责分配和层次机构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的完整的有机体。行政组织指为行使国家行政权力、管理社会公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，即通常说的政府机关。行政组织静态的行政组织结构：行政组织的结构与体制动态的行政组织过程：行政组织的运行机制心态的行政组织意识生态的行政组织环境生态的行政组织环境：从行政组织与其内部和外部环境平衡的角度来看，行政组织是一个有机的生命体，是随着环境的变化而自我适应、自我调整的开放性系统，是整个社会的子系统。作为一定历史条件、社会条件和文化条件的产物，它必然会受制于这些社会的客观条件，从而调整自身的结构与活动方式以适应环境的变化和需要。心态的行政组织意识：从行政组织的心理与精神方面来看，行政组织是其人员的权责观念、感情交流、价值观念与思想沟通所形成的思想意识的团体。这种团体意识与行政组织行为有着密切的关系，它对行政组织行为具有正反两方面的促进作用，因此必须注意行政组织的心态特征。任务行政组织的四大构成要素：物质要素精神要素环境要素目的要素行政组织的两个基本元素（行政组织的基本单位）组织成员职位（二）与其他社会组织之异同行政组织政党组织权力机关司法机关社会团体1、行政组织与政党组织的区别在国家政治生活中，作为阶级组织的政党，必然要以影响和领导政治生活作为自己的主要政治职能。中国共产党是领导我国社会主义革命和建设的核心力量，居于领导地位，各级行政组织必须坚持共产党的领导。党组织和行政组织在性质上和职能上是不同的。党组织是政治组织，行政组织是国家机关的组成部分；党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，党不能直接行使行政组织的职权，凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定。2、行政机关与权力机关的区别行政机关与权力机关都属于我国国家机构的组成部分。人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院。在我国的国家机构中，居于最高地位的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，地方各级行政机关是地方各级权力机关的执行机关。行政机关由权力机关产生，对其负责，并接受其监督。因此，行政机关和权力机关之间是一种从属的而不是平行的关系。这不同于“三权分立”的权力结构。3、行政机关与司法机关的区别在我国，司法机关包括人民法院和人民检察院。人民法院是国家审判机关，依法独立行使审判权，行政机关无权干涉其审判活动；人民检察院是法律监督机关，依法独立行使检察权，行政机关无权干涉其检察活动。司法机关既无权管理国家政务，也不承担管理国家政务的责任。4、行政机关与社会团体的区别行政机关是按宪法和法律程序组建的，它以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体具有约束力。在我国境内组织的社会团体，不具有国家权力的属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登记，经核准登记后方可进行活动。各社会团体的章程、规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员具有约束力。二、行政组织的目标组织管理效果=目标方向×工作效率（一）目标确立的基本原则1、目标要明确2、目标要统一3、目标要以社会责任为基础4、目标的范围要适中5、目标的设计要有层次性6、组织性质不同，目标设计也不一样7、目标设计要吸收全体人员参加，使目标被全体成员理解，这样有助于目标的最终实现（二）任务管理与目标管理1954年，美国学者德鲁克在《管理实践》中第一次提出了目标管理的概念和方法。（以人为中心的管理方法）日本管理学家小仓光雄比较了现代目标管理和传统任务管理的差异。任务管理体力不思考不需创造性别人规定一切行动不负责任没有主动性目标管理体力加能力思考需创造性自己制定目标情报加行动负责任确立主动性（三）方针管理方针=目标值+措施以质量为核心三、行政组织的设计原则1、命令统一原则2、精简精干原则3、效率原则4、分工协作原则5、权责一致原则6、幅度适中原则7、权变原则8、法制原则案例：1460个公章与机构的“增长”据《中国青年报》报道，某县计划修建一座水电站，从县委、县政府打第一个报告起，前后共盖公章1460个，有关公文和设计图纸重达170公斤，历时两年半才定下修建方案。另据有关部门提供的统计材料，有个地级市定编40个局级单位，机关工作人员1294人，但实际上已膨胀到66个局，2425人。机构超编65%，人员超编近90％！其中，科局两级干部就有1413人，约占全体人员的2/3，形成官多兵少的局面。在如此严重超编的情况下，一些部门还以种种名义从所属企事业单位借调200多人“帮助工作”。因此行政经费越来越紧张，每年要从当地企业加收200多万元的管理费来维持开支。案例列举的事实反映了我国机构设置中存在哪些问题？机构臃肿、关卡林立、人浮于事、效率不高从宏观上讲，与原有集权政治体制和集中的计划经济体制分不开。在这样的体制下，必然导致党政不分、政企不分、党组织干预行政事务、从微观上讲，违背了行政组织设计的基本原则。四、行政组织的类型依据工作性质和作用，分为以下几类：1、中枢机关（首脑机关）：统揽全局，运筹决策中央人民政府（国务院）——国务院总理负责制省市县乡地方各级人民政府——省长（主席）、市长、县长、乡长负责制。2、职能机关：局部性、专业性特征负责专业行政事务的执行机关，对上听命，对下行使国务院的各部委及直属机构，各级政府的厅（局）处科3、辅助机关：综合性办事机关直接听命于行政首长的指挥和要求。它对各专业行政职能部门没有直接指挥和监督的权力，但在授权条件下可以代表行政首长行使权力。分为：综合性（如办公厅室）、专业性（如人事、财务部门）、政务性（政策调研室）、事务性（机关事务管理局或行政处）4、幕僚机关(智囊团）由具有权威的专家学者和富有经验的资深政府官员组成，专门为政府出谋划策和对政策方案提供论证的行政机关。（上海市政府发展研究中心）5、派出机关：一级政府或政府部门按管辖地区授权委派的代表机关，具有完整的行政主体地位，但不构成一级国家行政机关，其权力是委派机关的延伸。（省政府下设的行政公署、县政府派出的区公所、区政府派出的街道办事处）国务院省级人民政府发展研究中心市或县级人民政府各部委办公厅研究室行政公署区公所/街道办事处乡镇（街道）人民政府各局科办公室各厅局政策研究室领导机关职能机关咨询机关派出机关辅助机关第二节静态的行政组织一、行政组织的结构二、行政组织的体制一、行政组织的结构（一）行政组织结构的含义结构是组织的基本属性之一。组织的性质不仅取决于它的构成要素，而且也取决于它的结构方式。行政组织结构是机关组织各部门和各层级之间所建立的一种相互关系的模式。即行政组织各要素的配合和排列组合方式，包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作，以及联系、沟通方式等。（二）行政组织的结构类型行政组织的纵向结构——层级化行政组织的纵向分工，是行政组织内部各层级之间的纵向等级模式。行政组织的横向结构——职能化/部门化行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式。行政组织的纵向结构——行政层次和行政幅度行政层次：组织的纵向等级结构和层级数目。一般包括有高、中、低和基层四个层次。行政幅度：一个层次的行政机构或一位行政领导直接有效控制下级机构和人员的数目。行政层次与行政幅度成反比关系其他影响行政幅度的因素如，组织内权责划分制度、组织成员的素质、组织机构的合理化及社会设备的先进程度行政组织的横向结构按地域划分如全国有34个省级行政单位按管理职能划分如综合部门、职能部门和直属部门按管理程序划分如决策、执行、监督、辅助等部门组织结构形式改革的新特征：扁平化：团队化：层级制垂直结构——以团队为中心的过程化组织模式二、行政组织的体制（一）行政组织体制的涵义行政组织体制指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形态，具体可以说是政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系制度化的表现形式。（二）具体形式1、首长制和委员会制:依据行政决策和承担行政责任的人数多少来划分。首长制：指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。（以美国总统制为典型）优点:权力集中，责任明确，决策与行动迅速；缺点：容易造成独断专行、缺少监督制约机制。委员会制：行政组织决策和管理权由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数的原则集体决定、共同负责的组织体制。（以瑞士为典型）。优点：决策能集思广益，防止专断。缺点：权责不明，决策迟缓，效率低下。2、集权制和分权制：依据行政组织上下级职权的大小来划分的。集权制：指行政组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或指示办理的组织体制。优点：政令统一，统筹全局，指挥灵便。缺点：易滋生官僚主义，挫伤下级积极性。分权制：行政组织中的下级机关在其管辖范围内有很大的自主权，上级对下级在权限范围内的事不加过多干涉的组织体制。优点：能充分发挥下级组织的主动性和积极性，因地制宜地处理问题。缺点：如果权力过于分散，则会破坏政令统一，导致下级各自为政，形成本位主义。3、完整制与分离制：依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同。完整制指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构只受同一上级组织或同一首长指挥、控制与监督的组织体制。分离制恰好相反。优点缺点完整制指挥统一、责任明确、步调一致、统筹全局缺乏监督、容易专断、下级失去积极性分离制相互制约、防止专断易于发挥积极性责任不明、推卸扯皮4、层级制和职能制:行政组织内部各机构功能与性质来划分层级制：指行政组织纵向分为若干个层次，每个层次的工作性质相同，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。职能制：指行政组织同一层级横向划分为若干个部门，每个部门的任务性质相同，但互不统属、相互分工合作的组织体系。层级制部长A局长B局长处长处长C局长处长处长处长处长职能制首长A部B部a局C部b局c局d局我国的行政体制：行政首长负责制（1982年开始）典型的集权制完整制以层级制为基础的直线职能制5、矩阵组织结构和立体多维组织体制以完成某项任务为目的的临时性动态组织总经理副总生产部副总市场部副总财务部副总计划部项目A经理项目B经理项目C经理第三节动态的行政组织二、行政组织的冲突三、行政组织的发展一、行政组织的气候一、行政组织气候组织气候是指因组织成员的观念、情感、人格、态度等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛。一种主观心理层面，不同学者提出不同的衡量尺度。二、行政组织的冲突（一）组织冲突的含义组织冲突是指一个组织内部成员之间、成员和组织之间、组织中不同团体之间，由于利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行为。四要素：敌对者、斗争、目标或利益、交互行为“适度的冲突是组织进步的动力”。组织冲突组织变革组织的生存与发展组织适应（二）组织冲突的必然性个人差异专业分工非正式组织的存在（三）组织冲突的类型个人冲突（角色冲突和个人之间的冲突）个人与团体之间的冲突（目标的冲突）团体之间的冲突解决办法：面对问题解决问题、润滑双方分歧、强迫执行三、行政组织的发展组织发展是组织自我更新的持续过程第四节非正式组织非正式组织是组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为设计而产生的交互行为和共同意识，并由此行成自然的人际关系。首次提出非正式组织理论：巴纳德对非正式组织的研究起源于霍桑实验形成原因：个人经历因素个人兴趣爱好个人价值观念因素社交因素共同利害因素非正式组织的功能