转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择──一种

中国美术学院建筑艺术学院章建明  转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择  1 第1章 导言 1.1问题的提出 20世纪80年代改革开放以来，从计划经济向市场经济的体制演变将中国社会带入了转型期，在渐进式改革引导下的以地方政府为主导的快速城市战略取得了巨大的成就，举世瞩目。中国的许多城市，正在用30年不到的时间快速地走过西方城市的百年的发展历程。传统城市的空间形态与结构发生了迅速的改变，城市化及城市面貌日新月异，构成了世界城市历史上快速城市化的奇迹。随着工业化的推进和城市化的深入，许多城市从速度型的城市化战略进入了社会转型、产业结构升级、城市功能调整、拓展深化时期，这种转变，对城市经济社会带来前所未有的冲击，也向现有的城市规划和管理模式提出了挑战。城市的快速发展建设，不可避免地带来城市问题。国大城市的首要问题莫过于交通问题。交通堵塞，平均车行速度下降，公交出行的比例低，而且有降低的趋势。城市环境质量，包括大气、水、噪声等污染，虽有所控制，但状况没有很好改善。城市防灾减灾能力薄弱，废弃物处理普及程度不够，绿化覆盖率不高，中低收入阶层的住房仍存在困难等，人口膨胀、失业严重、房价飞涨、资源短缺，社会发展方面的老龄化、中国美术学院建筑艺术学院章建明  转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择  2 弱势人群公平等问题较为严重。目前“城市病”已接踵而来，对区域经济指标的急迫追求，以昀快的速度将传统城市改变成了钢筋混凝土森林，城市不断无序地扩张和蔓延，汽车时代的高楼房、宽马路、大广场正在大肆吞没着人文与历史城市的人性空间。地方政府工作报告中的各项社会经济指标每年、每届均是圆满完成或是超额完成，城市规划蓝图中的楼宇建筑和道路广场也都竣工剪彩，可其中描述的美好生活并未如约而至。相反，生活在全新空间中的城市居民心中的“幸福指数”却是每况愈下。目前，许多人都意识到应对城市（特别是大城市）规划、建设和管理中的方向性、基本性和战略性的问题进行反思，必须进行基本思路和战略上的调整。近些年来，对城市空间构建的理念、目标、时序、以及方法手段的反思已经成为社会关注的热点，大量对城市空间的问题质疑、前景担忧、批评建议几乎每天均会见诸报端以及网络等其他各类媒体。各界专家和学者对城市规划问题的研讨也空前热烈，从城市历史渊源、前途命运的宏大视野探究，到设计城市生态绿地、建筑和街道家具的细节楔入，各类城市研究成果汗牛充栋。区域经济学、区域管理学、管理工程学、经济学、经济地理学、社会学、生态学、人类学、计算机模拟技术、仿生学等各方面的专业研究人员从不同的学科角度进行了专业化的或是跨学科的城市空间问题讨论，已经积累了十分丰富的信息资料。即使如此，当我们面对当前中国城市错综复杂的各种问题时，绝大多数情况下仍然难以在现有的研究成果中找到解决的有效方案。也许是以西方理论为基础的城市规划和空间研究在中国“水土不服”，也许是太多虚设假定前提的理论无法实现世界中验证，也许是太过宏观或是太过微观的策略找不到实施的抓手。美国著名政治学家塞缪尔·亨延顿的《发展的目标》一文，从目标层面将欠发达国家的“发展”概括为五个方面“经济增长、公平、稳定、民主和自由”。显然，中国的城市，除了第一个方面外，另外四个方面都不尽人意。当下，公正问题正日益成为中国的社会焦点。社会分层、贫富差距拉大、社会资源分配不公平根源在于转型时期利益分配机制的缺失。在城市规划的决策与建设领域，在缺少完善制度保障体系的条件下，对政绩与金钱的追逐，使得城市规划领域中的公平公正问题成为整个社会瞩目的焦点。事实上，只有维护好了社会公平，有了平稳的社会环境，社会发展才能够走得更好。以上可见，城市规划不论是作为社会发展的一项政策，还是作为解决转型期社会问题诉求一种途径，都需要以维护社会公平为核心。由于历史的原因，城市规划一直更多地被视为一种单纯的技术工具。城市规划在对土地空间资源进行组织和安排时，侧重于根据土地的自然特征属性（如地中国美术学院建筑艺术学院章建明  转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择  3 质地貌、坡度、植被情况，日照等）来评估土地的适宜建设性；根据建筑物的质量和历史文化价值来评估其改造利用方式；根据地块的规模和功能需求来进行用地划分。以往采用的这种城市规划方法或手段实际上是将城市空间视作一个均质的实体，而忽略了在空间利益主体多样化的制度环境下，城市空间开发实质上是一个社会利益关系强制性变迁和均衡的过程。在这一过程中，城市空间所有者、使用者的利益诉求、价值取向将成为影响城市空间开发的重要因素。而城市规划在这个过程中就起着利益调控的作用，维护各类主体之间公共利益关系的均衡。与此同时，人们普遍认为，从社会价值和人文主义价值观出发，在城市化和工业化发展到中后期时，在发达地区的大城市，突出城市的人文价值和社会功能，突出城市空间的公共性，把城市规划作为一种人文活动、社会活动、政治活动，也许对于探索大城市发展的新的规划理念、发展战略是一个明智的选择方向。目前，这一点在规划理论界和政策界已经成为共识。在所有的关于规划创新及其未来的讨论中，规划失灵和政府角色成为一个焦点问题。作为对市场失效的干预与弥补者，政府本应更重视城市的人文与社会价值，重视公益性基础设施、公共服务设施的建设，让市场归市场，政府归政府。但在现实中，由于受发展导向、经济考核方式的影响，中国的城市政府在实际操作中在很大程度上扮演着城市经营者的角色，只不过企业家是经营企业，市委书记、市长是经营城市。在此情况下，以科学主义、工具理性为基础，强调功能第一，效率优先的现代主义城市规划理论真正成为经营城市的技术工具，成为书记市长们的理论武器。并且，这种对城市社会过于简化的理论“简单粗暴”的一面在强势政府的全力推行中被进一步扩大。先生产后生活、先经营后公益、先住房后配套、先污染后治理、干扰城市合理布局等短期行为屡见不觧。此外，郊区大盘现象的大量出现，正是政府缺位失职，企图脱卸公共物品生产和社会责任的一种表现，而寄希望于开发商自己获益后去搞相关公共事业的配套，这在绝大多数情况下无异于与虎谋皮，并昀终导致城市的整体公共利益受损。与此同时，部分城市的政府为了政绩、形象工程的需要，在缺乏社会监督的情况下，可以不考虑财政资金的运营效能，搞大马路、大广场、大公建、重复投资、重复建设、重复搬迁。只重视主干路的建设而忽视支路建设，造成道路“毛细血管”缺乏，导致严重的交通拥堵；只重视沿街立面的美化而忽视背街小巷的改造，造成光鲜面子下的“里子”环境恶化；只重视大型公共建筑的形象而忽视昀基础的社区服务配套，造成城市居民生活的极大不便，引发了众多的社会公共问题。这些都是在中国城市近年发展中较为典型的现象综上所述，经过近30年快速城市化发展的中国在城市规划领域暴露出的问题有部分是在各国城市发展过程中普遍存在的，但更多的是在我国特有的国情和中国美术学院建筑艺术学院章建明  转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择  4 体制下发生的。因此，通过对我国改革开放后，特别是近20年来各地城市规划实践中出现的规划编制和实施管理失效展开讨论，重视城市化中后期必须发生的战略转型的客观现实，面对城市快速发展中存在的各种问题，参考西方现代城市规划理论，比较今天我国城市规划工作环境与当初理论形成的背景，探讨现行城市规划管理制度需要改革的环节，关注城市规划各个参与主体的利益表达实现及城市的人文与社会价值，分析城市政府必须正确认知自身角色并切实履行职能的必要性已经成为一个重要而现实的问题。杭州市的城市建设，经过昀近30年的发展，尤其是昀近10年的快速发展，城市营建水平迅速的走到中国城市的前列，它凸显出的问题及应对转型发展的策略，在中国城市中有很强的代表性及示范性。因此，本文在理论研究之后，深化的实证案例将主要围绕杭州这座城市展开。本文各章节将针对中国特有的城市规划问题讨论，为方便论述，以后的表达中“中国”二字不再特别强调。1.2相关基本概念与假设 1.2.1关于“城市规划”概念的讨论 现代意义的对城市进行全局性形态设计和功能安排的“城市规划”并非从来就有，人们通常把19世纪末霍华德田园城市理论的提出视为现代城市规划理论产生的标志。其后，以1933年国际现代建筑协会（CIAM）勒.柯布西耶起草的《雅典宪章》为代表，城市规划在建筑学领域的发展成为20世纪上半叶的主流，直到1977年《马丘比丘宪章》发表以后，城市规划理论开始跳出单纯的建筑学领域，向经济学、社会学、地理学等研究领域拓展，逐步认识到城市规划的动态性、综合图1：无贫民窟无烟尘的城市组群示意图（来源：【英】埃比尼泽·霍华德，明日的田园城市，2000）中国美术学院建筑艺术学院章建明  转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择  5 性，关注重点转向城市社会公正与效率。二战后，现代城市规划理论对欧洲城市重建和大洋彼岸的美国、加拿大的城市建设产生了重要影响。柯布西耶的《明日城市》构想如同他的建筑作品，“具有一种令人目眩的清晰、简洁以及和谐的风格。他是如此的有序、明确、容易理解。……这样的设想以及他大胆的象征一直以来对规划者、住房计划的赞助者和设计者们都产生了不可阻挡的影响，对开发商、贷款者和市长们也是如此。”（P19，简.雅各布斯，金衡山译，美国大城市的死与生,译林出版社，2006年第二版）大西洋两边的城市重建项目都遵循CIAM的一系列思想和原则，将现状城市发展视为陈旧和不卫生的，老街区和建筑物整体清理，单独的办公或公寓塔楼成为单一功能区，新建筑按现代主义建筑原则设计建设。不幸的是，CIAM的设计公理经常产生意外的和不合需求的后果，例如，将大量的低收入租户放进孤立的公寓塔楼，被证明是形成时候不稳定因素的症结；为了理想的采光而与街道系统隔离的建筑物，破坏了传统上支持商业地区的街道生活并滋生了犯罪；城市更新及大规模重建项目对当地居民进行外迁，导致了迁入地区的过度拥挤（国际城市（县）图2：勒·柯布西耶的300万人口现代城市的城市设想草图（来源：吴志强，李德华主编，城市规划原理（第四版），2010）图3：新旧德里的巨大反差（来源：[美]凯文·林奇，城市意象，2004）中国美术学院建筑艺术学院章建明  转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择  6 管理协会、美国规划协会著、张水刚、陈贞译、地方政府规划实践，2006.3第一版、中国建筑工业出版社）。但令人难以置信的是，这种产生于西方的理论指导下的实践，在西方往往仅能在城市的局部地区实施，反而在社会主义时期的苏联，和当今中国的城市建设中获得了大范围的推行，也许是在思想上经过了彻底的革命，这种实践的推进几乎没有遇到抵抗。当然，其后果自然也更加严重和普遍。“低收入住宅区成了少年犯罪、蓄意破坏和普遍社会失望情绪的中心，这些住宅区原本是要代替贫民区，但是现在这里的情况却比贫民区还要严重。中低收入住宅区则是死气沉沉、兵营一般封闭，毫无城市生活的生气与活力可言，让人感到不可思议。那些奢华的住宅区域试图用无所不在的庸俗来冲淡它们的乏味；而那些文化中心竟无力支持一家好的书店。市政中心除了那些游手好闲者以外无人光顾，他们除了那儿无处可去……人行道不知起于何处，伸向何方，也不见有漫步的人。快车道则抽取了城市的精华，大大地损伤了城市的元气。这不是城市的改建，这是对城市的洗劫。”今天读到这段话，我们一定以为是在批判自己身边的某个城市，或是前苏联、东欧的，但这是简.雅各布斯在1961年对美国城市的批评。事实上，这种以科学的名义对城市运行进行过分简化的现代主义城市规划思想明显缺乏对社会人文的关注和思考，而因其契合今天中国城市政府发展政绩表现的工具性而被部分政府领导者极力推崇，从而使其在西方实践中被广泛批评后又在中国大行其道。不过，无论是在现代城市规划理论应用如日中天的中国，还是在其发源地欧洲，都还能找到相当数量的未经这套理论洗劫的城市。阳朔、丽江、周庄、同里，亚威农、萨尔茨堡、卢塞恩……当人们徜徉在这些“没有规划”的城镇里的大街小巷中，都会感受到其独特的魅力，这种自发形成的精致空间与整体结构一如《不能承受的存在之轻》的作者，著名作家米兰·