瑞典的国有资产管理制度

1瑞典的国有资产管理制度欧洲研究所傅聪国有经济作为与国家所有权相联系的经济范畴，并非为社会主义制度所独有，而是在当今世界各国普遍存在的一种经济现象。西方国家对国有资产的经营和管理已经有300多年的历史,在这个较长的历史进程中,各国在国有资产的形成、国有资产在社会经济生活的作用与地位、国有企业的类型、对国有资产的运营管理等方面各具特色,在国有资产管理上积累了相当多的经验和教训,对于我国目前正在深入进行的国有经济战略性调整和国有企业组织形式与经营机制的改革，无疑可以提供一些有益的启示和借鉴，因而具有重要的现实意义。瑞典的国有资产管理制度更是自成体系，很有研究的必要。在此需要说明，从广义上说，国有资产既包括具有实用价值并可为人类利用的国有资源或者称为国有财产；也包括投入流通领域，成为生产或生活资料的那一部分国有资本。狭义的国有资产仅指进入到流通领域，转化成为资本的那部分国有财产。本文使用的是“国有资产”的狭义概念。一、瑞典国有资产管理产生的背景和现存状况资本主义世界经历了几次深重的经济危机后，资产阶级及其国家机器都感到仅凭借市场这只看不见的手，仅通过人们对各自利益的追求，已难以推动现代经济的发展，也难以摆脱深重的经济危机的波折。资产阶级国家必须从幕后走到幕前，必须依靠公有企业来增加国家对经济的调控能力，以“烫平”经济周期的波幅，减少波动。同时，现代经济的发展使高新技术产业、基础设施和公用工程耗资日益巨大，回收期日趋拉长，以至私人资本无力经营，必须由国家通过国民收入再分配的手段，筹巨资来为私人资本的再生产提供条件。再则，新技术革命使科研开发的风险性愈益增强，国家不得不承担高风险产业的投资，以促进经济增长。此外，战后的高失业也要求政府投资兴办企业以缓解社会的就业压力。瑞典工业化始于19世纪，起步较晚。私营经济一直占据国民经济的主导，20世纪60年代以来，公有经济呈不断扩大之势。目前，瑞典政府管理57家公有公司或集团，其中43家是完全意义上的国有公司，14家是半国有公司。国有企业的员工总数超过了20万，公司资产达到5000亿。瑞典的国有企业大都分布在国民经济的基础部门。首先集中在基础设施和公用事业方面，如邮政、电讯、航空、铁路、港口、供水、供电等；其次集中在某些基础工业部门，如钢铁、煤炭、石油、电力等；再次集中在一些高科技领域和国防部门。国有企业在制造业等竞争性较强的部门较少。二、瑞典的国家所有政策（一）监管框架与工具公、私通行的公司法规瑞典国有公司和私营公司适用相同的公司法、竞争法、会计法和内部信息法。国有公司的行为受议会决议、其他相关法律和国家与公司签订的协议的控制。例如，国有公司的行为可能会受到邮政服务法和电子通讯法的规制。欧共体的竞争政策在有关资金分配、政府补贴等问题上，瑞典的国有公司要适用欧共体的竞争政策。这些规定是为了阻止成员国通过补贴增强本国企业2的竞争力，扭曲统一大市场的竞争环境，对其他成员国的企业造成不利。政府资金核算接受政府补贴，每年营业额达到一定数额的公司要适用欧共体的一些特殊财务规定。例如允许欧盟委员会调查政府与企业间的资金链，公开获得的政府资金数额和使用情况。这些规定出现在欧共体的透明性指令当中，它在瑞典2005年8月生效的《金融链条与相关事务内幕法》（InsightintoCertainFinancialLinksandRelatedMattersAct）中也有规定。信息公开与保密由于国有公司由瑞典政府管理，所以根据《出版自由法》一切公司文件都要适用政府文件向社会公开的规定。但是，特殊情况下，公开所有国有公司的文件会损害国家和国有公司及其利益相关人的权益。因此，在个人行使知情权，要求查阅文件时，政府必须根据《保密法》权衡信息公开可能造成的损失，做出适当的决定。内幕消息根据瑞典2000年的《内幕信息刑事法》，内幕消息是指尚未公开或未被周知，一旦泄漏会对股票价格产生重大影响的信息。任何人包括公司高层都不可以泄露内幕信息，也不可以利用内幕信息进行证券交易。泄漏内幕信息或利用内幕信息从事交易的人可能被判处罚金或最高至2年的监禁。瑞典公司监管守则2004年12月16日，一份由瑞典商界专家草拟的“瑞典公司监管守则”被提交到了司法部。守则规定了企业主直接或间接控制公司的决策机制、公司内部各机构的组织结构和工作方式，它还提出了一份上市公司的报告指南。2005年7月1日，这个守则被瑞典股票交易所采用。政府希望采用一种诚信、可预见性的方式管理国有企业，因此这个守则也成为了政府所有权管理框架中的一个组成部分。国际合作瑞典积极响应了OECD的国有资产指南，2005年4月底，通过了《国有企业公司治理指南》。指南根据公司治理的原则，规定了OECD国家管理国有企业的指导方针。指南很大程度上采纳了瑞典政府管理国有公司的做法。（二）管理主体与管理方式1．管理机构政府负责监管国有资产，以保证其价值的长期增值，并使国有资产的使用符合特定的社会利益。2003年政府整合了国有资产管理的资源，将管理权交给工业、就业和交通部进行管理。这有助于统一国家的所有权政策和明确国有公司的行动目标。工业、就业和交通部下属的国有公司管理局（secretariatforstateownedcompanies）在政府的领导下负责大部分的国有企业管理事务。另外，财政部、农业部、可持续发展部、健康与社会事务部、教育、研究与文化部及外交部也分管一些国有企业。管理层次如下图所示：政府议会工业、就业和交通部国有公司管理局其他分管的部32．管理方式政府的行政命令根据瑞典宪法第9章第8条，国家的资金和其他财产由政府进行管理和处置。在处理公司管理的重大变化、所有权转移、资金分配、公司合并、股份转移等事项时，政府要向议会咨询。根据宪法第7章第5条，首相授权工业、就业与交通部部长负责管理公司中的国有资产，执行统一的国家所有权政策，任命公司董事等。报告制度瑞典政府的报告制度要求政府办公厅提供一份可以让读者对国有企业的发展进行评估的详细的和具有连贯性的报告。从1982年起，瑞典政府每年做出一份国有公司的年度发展报告。从2000年起，年度报告包含了合并收入结算书和收支平衡表。从2000年起，政府还每年发布4次中期报告。政府的国有公司年度报告将会在国会的春季会议上被审议。（三）治理结构1.股东年度大会年度大会是公司股东进行决策的最高机构。瑞典国会议员可以参加国有股份超过50%，且员工超过50人的公司的年度大会。国家独资公司的董事会应组织公开的年度大会，给予参加会议的公众提问的机会。2.董事会组成与任命董事会在公司的运营、应对出现的挑战上具有很强的能力。董事会成员永远都要把公司的利益放在第一位。政府要求董事具有高度的诚实性，并代表国家行使良好的判断力。董事会由企业家组成，他们熟悉商务运作，了解产业结构，精通金融问题。董事会的构成还要考虑董事能力、背景、年龄和性别的平衡。例如，在2003年，政府规定国有企业的董事会中至少要有40%的女性董事。瑞典政府的官员经常出任国有企业的董事，以保证国有公司的行动符合国家的政策。为了保证董事会的高效运转，瑞典国有公司的董事会不大，一般由4-11名董事组成。董事一般任期一年，董事不得在一董事会中任职超过8年，年龄不应超过70岁。在瑞典，董事的平均年龄，女性为50岁，男性为55岁；女性平均在董事会任职3.2年，男性为4.6年。瑞典国有公司的董事会任命和普通私营公司不同。工业、就业与交通部长有权提名国有公司的董事人选，国有企业局组成工作小组负责具体执行。工作小组将分析国有公司的经营状况，进而确定公司需要具有何种能力的董事，制定出提名董事的标准，然后按照标准从人员人员库中挑选出适合的候选人。提名过程结束后，结果将向社会公开。根据工作表现和职责，董事们会得到薪金。董事会的一切费用由股东年度大会决定。国有公司的费用还会体现在政府的年度报告中。董事会任命审计，它的职责是对董事长和董事会的管理工作进行独立的监督；代表国家所有者审查公司的年度报告和会计账目。公司的会计部门还负责采购的实际操作。根据公司法，审计员的任期为四年。3.董事会的职责公司的董事会和高级管理人员有责任根据法律规定，以国家所有者的利益和公司的长远利益为出发点，对公司进行管理。不仅国有公司，其他所有权类型的公司，也都要承担财政、生态和社会可持续发展的责任。董事会要采取积极的行动监督公司在这些事项上采取的措施。因此，国家所有权政策中非常重要的一部分即是要求公司制定一个深思熟虑的战略，处理环境保护、社会问题、机会平等4和道德等问题。道德规范董事会应当建立起一个健康完备的公司道德政策。公司要制定具体的行动计划落实道德政策，并定期的向外界公布情况。在公司的对外报告中要公开陈述公司的基本道德观。环境责任董事会要负责制定公司的环境政策，并采取积极行动监督公司的行为是否有利于国家生态的可持续发展。环境问题具有商业和战略的重要意义。因此，国有公司应当促进生态的可持续发展，并有利于国家环境保护目标的实现。公司的行为对环境具有莫大的影响，公司应当重视环境保护工作，而且公司的环境专家们也会使公司避免一些环境风险和开支。各个公司也都将环境管理系统引入公司的日常管理之中。全球化责任面对全球化的浪潮，政府鼓励瑞典公司遵守有关人权、工作条件、环境保护和反腐败方面的国际准则。OECD的跨国公司指南和联合国全球协议应当成为公司承担社会责任的基本指针。政府不仅要求国有企业，也要求其他企业承担全球责任，实现他们在社会和环境问题上的承诺。性别平等董事会和高级管理人员应当在男女平等、同工同酬方面起表率作用。政府认为充分发挥每一名女员工和男员工的才华是当前工作中的非常重要的一项。多样性政府认为工作场所中的人员多样性很重要，要求国有企业在人事政策和日常行动中要考虑这个因素。日益国际化的公司需要高水平的员工。人员多样性的目的就是充分发挥和利用每一位在职员工和未来的员工的经验和才能。例如，公司应当制定计划更好地利用人力资本，扫除阻碍人才进步和发展的障碍。职业健康所有公司都在促进工作场所的健康状况中发挥重要的作用。政府要求国有公司制定计划减少因病离职的人数。2002年政府还宣布，到2008年要大幅降低员工生病的天数。公司管理中的重要一项就是，要为员工创造一个不仅可以工作而且可以心情愉悦的工作场所。董事会有权决定公司的职业健康战略。外部报告由于国有企业完全属于国家所有，因此，公司信息公开问题对国有企业来说就是一个涉及民主的问题。政府要求国有企业至少要保持与上市公司同等程度的公开性。2002年3月21日，政府公布了“对外财政报告指南”。董事会有责任保证公司按照现有的财会法规和通行的会计准则，按时提交年度报告、中期报告和公司运转报告。上市的国有公司还要按照股票交易所的上市协定提交相关资料。从所有者的角度看，公司报告是监督工作运转，评估公司绩效的好方法。董事会可以在年度报告中对实施政府政策和指导做出解释和说明。核算委员会《国有企业公司治理指南》规定了设立核算委员会，但是政府将设立核算委员会的决定权交给了董事会。董事会一旦决定设立核算委员会就要遵守《国有企业公司治理指南》的规定。4．公司管理根据《国有企业公司治理指南》，公司的高级管理人员应当是董事会成员。董事会的一项重要工作就是任命和解雇公司的管理人员。为了使公司的管理人员和公司董事之间的权责清晰，政府规定管理人员不可进入公司董事会。瑞典国有企业的董事会成员们的报酬是有不同的。董事长的年薪报酬相当于同级总裁年薪的１５－２０％（因为是兼职）；董事的报酬相当于董事长的１／２。董事会报酬由企业开支。高级管理人员的薪金2003年9月政府修改了“雇佣和激励条款”的指南。5根据《国有企业公司治理指南》，所有权人应当通过年度股东大会决定是否采用董事会提出的高级管理人员薪资的建议。国家作为所有权人接受董事会的提议的前提条件是，董事会的提议符合政府的框架指南。在混合所有制的公司和上市公司里，国家作为所有权人要根据指南，与其他所有权人进行对话和磋商后做出决定。政府在薪资福利方面的基本原则是：国有公司的高级管理人员的薪金要具有一定的竞