社会救济制度分析：现状、问题与对策

1社会救济制度分析：现状、问题与对策学校：山东财经大学专业：社会保障2社会救济制度分析：现状、问题与对策摘要：社会救助是社会保障体系中最基础的制度安排，它是社会成员生存保障的最后一道防线。在新的国际国内环境下，原有的社会救助凸显出了诸多不适，完善社会救助体系，建立一个牢固的社会安全网，已成为了市场经济转型的迫切需求。本文通过分析中国社会救济制度的发展历程和当代中国社会救济制度存在的问题，从而找出实践中的缺陷和不足，并结合中国实际提出有针对性的改进建议，帮助我们进一步完善社会救济制度。关键词：社会救济制度分析改革保障一、我国传统的社会救济制度我国自建国50来，社会救济制度一直没有形成一个比较系统的体系，而是非常分散，甚至可以说应急性规定比较多，尽管如此，我们仍能够看到，国家对于社会救济一直是非常重视的，不仅制定了大量法规政策规范社会救济事业，而为社会救济投入了大量才力和物力，保障了那些处于生活困境的人基本生活，维护了社会稳定。新中国成立初期，针对城市大量流落街头的难民、灾民、无业人员等贫困人口，政务院于1949年12月发布了《关于生产救灾的指示》，1950年6月政务院又发布了《关于救济失业工人的指示》，同年7月劳动部发布了《救济失业工人暂行办法》。与此同时，党和政府拨出大量粮食和经费，对不同情况的人员给予不同的救济。1952年全国152个城市经常得到救济的有120余万人，冬季期间达到150余万人，占各城市人口的20%-40%.从1953年到1957年国家支付城市社会救济费1亿多元，救济1000多万人。在农村，1950年到1954年国家发放10亿元的救灾救济款及大量的救济物资，救济灾民和孤老病残人员。[1]1956年，我国开始进入全面建设社会主义时期以后，在城市形成了就业与保障一体化的保障制度，农村生活困难的农民由生产队给予补助。在这个时期，社会救济主要面向城乡没有劳动能力、没有收入来源、没有法定赡养人或抚养人的社会成员，社会救济费由国家承担。1961年到1963年三年困难时期，城市得到救济的人口分别为51.7万人次、266.8万人次、322.5万人次。1960年到1963年，国家拨付农村社会救济款和灾民生活救济款23亿元，超过以往10年的总和。1956年一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，规定对无依无靠的孤老病残社员实行“五保”（即保吃、保穿、保烧、保教、保葬）供养，1958年，全国农村享受“五保”待遇的有519万人。“文革”十年期间，国家为农村3灾民拨付了30多亿元的生活救济费。[2]改革开放以来，社会救济工作主要是多次调整了城市社会救济对象的救济标准，由1979年的平均每人75元增加到1989年的平均每人273元；农村在实行了联产承包责任制以后，国家加大了对农村社会救济的投入，1978年国家用于“五保”户的救济金2309万元，占国家拨付的农村社会救济费10%，1994年为“五保”户拨付救济金7554万元，占国家拨付农村社会救济费的27%；1979年到1994年的15年间，国家和集体用于农村社会救济和补助的资金共70余亿元，灾民生活救济费170余亿元；[3]在这个时期，社会救济改革最有成效的是在农村开展扶贫工作，20世纪70年代末，我国的贫困人口有2.5亿，1982年民政部等9部委联合下发《关于认真做好扶助农村贫困户的通知》后，扶贫工作在我国农村全面展开，1994年国务院又部署实施《国家八七扶贫攻坚计划》，到1998年就下降到4200万。[4]可以看出，传统社会救济制度的适用对象主要是：（1）“三无”（无法定赡养人或抚养人、无劳动能力、无可靠生活来源）孤老残幼，他们是长期的救济对象，政府要为他们解决衣食住医教等个方面的生活问题，在城镇，为他们建立了福利院、托老所、精神病院等福利机构，在农村，主要是建立了敬老院，1994年全国孤老残幼有330万人，提供救济款13.6亿元，其中政府提供了1.88亿元；（2）灾民，城镇或农村居民因遭受自然灾害而使财产和收成受到巨大损失的人们，灾情主要发生在农村，因而灾民主要集中在农村，国家将70%左右的救灾款用于解决灾民的吃饭问题，10%左右用于衣被救济，25%左右用于修建房补贴，5%左右用于防疫治病，1994年救济灾民8228万人，国家拨付救济款18亿元；（3）社会上的生活困难者，他们因各种原因（因家庭成员生病、家庭人口多劳动力少、失去工作机会等）陷入贫困，他们中的一部分是暂时困难者，另一部分则是长年困难者，因此对前者实行临时救济，对后者则实行定期定量救济，1999年全国社会救济人数达5290余万人次。[5]根据民政部2008年第三季度统计季报，我国享受城市最低生活保障人数2272．8万人，农村享受最低生活保障人数3857．7万人，五保供养144．8万人传统救济58．1万人次，临时救济753．1万人次，总计达到7086．5万救助对象，庞大的困难群体呼唤完善的社会救助体系。当前我国社会救助的内容主要有城乡最低生活保障制度、农村五保户制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助、农村扶贫以及灾害救济等，许多专项救助制度还未完全展开，现有的社会救助覆盖面较窄，救助水平低，管理和运行上也有诸多不畅，完善社会救助体系的工作迫在眉睫。从当前我国构建和谐社会的要求以及社会保障体系内在的发展趋势看，新型的社会救助制度的目标应从单一的生活救助向综合社会救助转4变，从生存性社会救助向改善生活、提供就业援助的发展型社会救助转变，从二元分割的制度安排向城乡统筹的社会救助转变。党的十七大提出了完善城乡社会救助体系的伟大目标，将我国社会救助的发展推向了一个新的台阶。目前我国对新型的社会救助体系内容逐渐定型，并在有序展开。其总体目标是：到2010年，即国家“十一五”规划末，在全国建立以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充，政府责任明确，社会广泛参与，运转协调，资金落实，管理规范，网络健全，与经济社会发展水平相适应的、覆盖城乡的社会救助体系，切实保障困难群众的基本生活，促进社会稳定和经济社会和谐发展。其制度内容主要有：首先是针对城乡贫困人口的基本生活救助，以及当前我国针对农村“三无”人员的五保供养。其次是各项专项救助，包括医疗救助、住房救助、教育救助以及法律援助，最后是临时、应急救助，包括城市流浪乞讨人员救助、自然灾害救助以及临时救助。此外还有补充社会救助的内容，由于其救助主体的特殊性，文章将在文末专门论述。具体来说，在城乡居民最低生活保障方面，要依照《城市居民最低生活保障条例》和《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》实现动态管理下的应保尽保，逐步提高保障水平，要根据当地的物品价格和人民生活水平的改善进行适当调整，规范低保的申请、评议、审批程序，实行社会化的发放方式，做到公平、公正、公开。在农村五保和农村孤儿救助方面，依据《农村五保供养工作条例》和《关于孤儿救助工作的意见》加大养老院、孤儿院等基础设施建设，加大政府的资金支持力度，完善管理制度，切实保障老年人的衣、食、住、医、葬，以及孤残儿童的生活、教育、医疗、就业等方面权益。在医疗救助方面，要进一步拓宽医疗救助试点，扩大医疗救助的范围，进一步完善手续，规范操作，加大资金投人，提高救助水平。在教育救助方面，要进一步贯彻落实“两免一补”政策，积极发挥“希望工程”、“春蕾计划”等专项活动的作用，对家庭经济困难的学生要完善救助对策，在高等教育中继续完善“奖贷助补减”福利体系，确保不使一名学生因家庭经济困难而辍学。在住房救助方面要完善廉租房制度，构建多层次的住房保障体系，多渠道筹集资金，同时加强对廉租房制度落实情况的监督、检查。在司法援助方面应按照《法律援助条例》，建立法律援助经费保障机制，组织法律援助队伍，对符合法律援助条件的城乡困难群众无偿提供法律服务。在临时救助方面，要建立健全自然灾害应急救助预案，建立抗灾救灾协调机5构，提高灾情监测、预警和灾后重建能力。对城市生活无着的流浪乞讨人员要协调民政、卫生、交通、公安、城管等部门共同做好救助工作。在社会成员突发意外灾害时要做好临时救济工作，同时发挥工会、妇联以及社会慈善力量给予家庭出现意外困难者临时救助。二、传统社会救济制度改革的社会背景1978年改革开放以前，我国实行的是计划经济，对与城镇居民采取供给制度，城镇居民生活较为稳定。随着以市场经济为取向的经济体制改革，给中国城乡带来了许多新的经济和社会问题，其中比较明显的一个问题是，经济体制改革和经济结构调整在城镇产生了一大批新的贫困人口。新的贫困人口的产生源于：首先，下岗和失业人员增加。在国有企业改革的过程中，大量职工被裁减下来，他们由于失去了工作岗位，而沦为城镇贫困人口在下岗的人员中，大多是文化程度不高，技术等级较低的人员，他们在人才竞聘中，缺乏优势，难以找到合适的工作，收入大幅下降，导致社会的总需求减少，穷人消费不足，严重影响社会经济发展。贫富差距过大，易激化社会矛盾，影响政治稳定。其次，退休人员不能足额按时领到养老金，医疗费也不能报销。由于企业效益不佳，拖欠和减发离退休人员的离退休金比较普遍。到1998年5月，拖欠养老金总计87亿元，涉及356万人。国有企业人均退休金低于400元的有18个省区，涉及1088余万人。全国约有2/5的退休人员处于低收入水平，有500万退休职工生活非常困难。[6]由于企业经济效益差，职工看病医疗费不能报销，1999年仅上海市职工手中的医疗单据就数以亿计，其他地区的情况就可想而知。第三，多数非国有制企业职工没有参加社会保险，在遭遇失业、生病、工伤事故、老年等生活风险时，就会陷入困境。据统计，到1997年底，全国城镇各种从业人员有20207万，参加失业保险的只有41%，几乎都是国有企业职工，而非国有企业职工、农民合同制职工以及个体劳动者大多没有参加。[7]第四，贫富差距拉大，突显出贫困问题。新时期贫富差距越来越大是由于不同行业之间的收入差距、不同性质企业之间的收入差距以及人们工资以外的灰色收入差距而造成的一部分人的收入提高，而一部分人收入下降的状况。调查数据表明，到1999年6月底，拥有金融资产量最多的20%城市家庭，占城市居民金融资产量的55.4%，而20%低收入家庭仅拥有1.5%，前者为后者的34倍。[8]以上新产生的贫困人口使贫困人口的数量急剧上升，同时又由于国家经济实力等原因，只能为那些特困户而不能为所有贫困人口提供有效的救济。统计表明，1993年全国贫困救济对象（不含灾民）为8480万人，实际只救济3101万人，占36.6%；1994年全国贫苦救济对象为8785万人，实际只救济3122万人，占635.5%.这些数据表明，全国60%以上的贫困人口得不到社会救济。这时，不仅社会救济面窄，而且救济标准偏低，1993年财政支付社会救济金37950万元，人均12元；1994年财政支付社会救济金42432万元，人均13.6元。如此之多的贫困人口，势必对我国社会产生严重影响。一方面，由于收入差距过大，使劳动者滋生不满情绪，从而降低其劳动积极性和劳动效率；另一方面，由于贫困人口增多，收入过低，抑制了社会的有效需求，平均消费倾向和边际消费倾向都会下降，富人过度储蓄，而穷人消费不足，严重影响社会经济发展。因此，必须尽快改革传统社会救济制度，建立新的适应新形势的社会救济制度。三、我国社会救济体系存在的问题（一）、城乡发展不平衡，低保差异较大。由于现在的农村低保还未能纳入中央财政预算，因此社会救济的压力就落到了地方政府的身上。个别地区财政薄弱，资金不足，导致低保制度推行缓慢。在城市，社保资金充足，同时由于缺乏规范的操作规程及管理上缺乏约束机制等原因，个别地方占用、挪用救急资金的现象较严重，给城市低保带来了消极影响。如陈良宇的挪用上海社保资金案。（二）、社会救济观念存在偏差。一方面贫困者在需要救济时难以启齿，不敢维护公民的受助权；另一方面一些救济人员忽视自身责任，认为社会救济只是逢年过节领导对贫困家庭的慰问，没有把社会救济的任务落到实处，社会救济体系缺乏系统化和科学