社保部门作征缴主体有利于制度的长远发展

社保部门作征缴主体有利于制度的长远发展郑秉文房连泉载《中国劳动保障报》，2007年10月11日，第3版社保部门与税务部门在征缴管理职责的配合关系与不同组合成为各国政府和学界关注的焦点，从这个角度看，世界各国的征缴体制主要有三种模式，即“分征”、“代征”、“混征”三个模式：第一种是“分征”模式，即社保供款和一般税收的征管相分离，社保部门负责征收社保资金，税务部门负责征税，两部门在社保供款的征管功能上基本没有交叉；第二种是“代征”模式，即由税务部门代替社保部门行使征缴社保资金的职责，实行“税费同征”的方式；第三种是“混征”模式，在这个模式里，税务部门与社保部门同时负责征缴，一部分社保项目由社保部门负责，另一部分（或特定参保人群）由税务部门负责。毫无疑问，中国社保供款模式既不是“分征”模式，也不是“代征”模式，更不是“混征”模式，而是一个世界罕见的例外：从国家立法层面看，规定税务部门和社保部门可同时征缴，它应被称之为“混征”模式；但是，由于在省级政府层面它们可以依法享有对税务部门和社保部门的选择权，各省情况大不一样，所以，它又不是纯粹意义上的“混征”模式。可以说，世界上没有任何一个国家规定地方政府可享有社保供款征缴主体的选择权。正是从这个角度看，中国征缴体制不属于任何一个模式，而是一个例外；为了研究上的方便，它至多可以勉强被称之为“双重征缴”的特殊体制。当然，这种“双重征缴”体制与世界某些国家采取的“混征”模式相去甚远，因为在采取“混征”模式的国家，地方政府也不可享有“自选项目”，它们是全国统一的。“双重征缴”体制的演变及其成因我国社保体制改革始自于20世纪80年代，1993年确立社会统筹与个人账户相结合的基本社保制度，由于当时没有统一规定，有些地方社保缴费由社保经办机构征管，有些则由税务部门征收；国务院于1999年1月出台的《社会保险费征缴暂行条例》（以下称“征缴条例”）对基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费的征收缴纳作了明确规定：社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机构征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。“征缴条例”颁布后，社保部门征缴与税务部门代征的“双重征缴”状况便进一步得以合法化并存在至今。目前在地区分布和缴费比例上，1基本上一半由税务机构征缴，一半由社保经办机构征收。由于种种原因，多年来社保资金一直入不敷出，资金支付缺口越来越大。在这种情况下，扩面征缴工作成为各级政府行政管理部门的重要任务，并成为考核部门业绩的主要指标，为加大征缴力度，一些地区开始转向税务部门代征保费，因为他们认为：第一，这样可以提高征缴效率，降低征缴成本。相比社保部门，税务机关在组织机构、征收网络、人力资源、征缴经验等方面具有更大优势，“税费同征”可以实现“规模效应”，提高社保资金的筹资效率，降低征缴成本；第二，可以加大征缴力度，防止逃避缴费。认为税务征收具有更强的强制力，可以加大追缴力度，遏制偷逃费现象；第三，针对灵活就业群体，税务征缴更具优势；第四，实行“税务征收、劳动使用、财政监督”三位一体的资金运营体制，可以加强对社保资金管理部门的监督制衡，有利于资金的安全运作。从实践效果看，税务部门征管在短期内保费征缴力度有所加大，征缴额有所增长。但依据这种现象并不能就简单判明税务征缴相比社保征缴更具优势：首先，同时期内仍坚持社保部门征缴的部分地区也取得了较好的征缴业绩，例如吉林等省份；其次，税务部门征缴同样存在着“征缴成本”问题，如各地税务部门从征缴额中抽取管理费用的做法；再者，由于缺乏立法，税务部门征缴同样面临着执法难的问题。从制度层面分析，我国社保资金“征缴难”问题的根本原因在于社保制度存在缺陷，设计不合理，缺乏相应的缴费激励机制，导致参保面难以有效扩展。第一，国际上许多国家社保改革的经验表明，现收现付制度下的缴费道德风险因素是防不胜防的，而我国的情况则尤为复杂，在统筹层次仅限于省级甚至市县级的情况下，资金隐匿和逃避缴费非常普遍，相应出现“协议缴费”、“差额缴费”等现象就不足为怪了。第二，随着行政征缴力度的不断加强，我国正规部门已基本做到“应缴尽缴”。目前“征缴难”问题主要集中在非正规就业部门，即农民工、个体经营者等灵活就业群体。由于缴费负担高、缺乏预期收益、异地难以接续等原因，他们的参保意愿非常低。非正规部门就业人员的参保问题已成为制约我国社保体系扩面的重要因素之一。第三，从我国现实情况看，部门间征缴主体或征缴方式上的变化，在短期内可以起到一定的扩面征缴效果，但这种推动作用只是靠行政管理手段变化带来的“微调”效果，相对于长期内社保制度的财政融资而言，只是“杯水车薪”。解决社保资金“征缴难”问题的根本出路在于社保制度的创新，实现由“要我参保”向“我要参保”机制的转变。“双重征缴”的种种弊端目前中国“双重征缴”体制在实际运行中主要存在以下问题和弊端：第一，各地区根据各自情况自行规定征缴方式，管理办法不同，而且经常处于变化之中，随意性强，这种无序状态不利于建立全国统一的社保行政管理体制，妨碍社保统筹层次的提高和全国大劳动力市场的形成。第二，容易带来部门利益之争。在“税费同征”体制下，社保基本档案资料、参保人员的接收主要集中在劳动部门；缴费检查监督、资金的使用由财政部门负责；缴费登记、组织征缴由地税机关承担；而征缴工资标准和昀低下限核定则往往由统计部门负责，这种多部门管理体2制容易造成部门间的政策不统一，导致各部门之间发生扯皮现象。“征缴条例”规定，“由税务机关征收社会保险费的，社会保险经办机构应当及时向税务机关提供缴费单位社会保险登记、变更登记、注销登记以及缴费申报的情况；而税务机关也应当及时向社会保险经办机构提供缴费单位和缴费个人的缴费情况”。但这两个部门在实际征管过程中，由于协调衔接机制上的摩擦，在社保数据核准统计口径、票据传递时滞以及复审差错纠正等方面产生诸多问题，造成交易成本的上升。第三，社保制度建设缺乏预期目标。社保制度建设和社保资金管理是周期长达二三十年的长期任务。由于部门利益追求目标不一致，多部门共同征管的一个可能结果是将工作重点和精力简单放在“钱”上，而忽视社保制度的长期建设。在资金的征缴、投资管理、津贴发放等环节之间就容易产生脱节，社保、税务、财政三家都围绕资金转，三方共管的格局很可能导致责任不清，主体不明，互相推诿，界限混淆，在制度运行和制度建设上“落空”。“双重征缴”体制导致社保基金安全性风险增加目前的“双重征缴”使以县市“块块”为单位的低统筹水平的社保制度“雪上加霜”，使社保基金安全性风险面临更加严峻的形势。在前述社保供款征缴体制上，3种模式也好，3个主体也罢，如果将之简而化之，无非或由社保部门自行负责征缴，或是统一由税务部门代征，或是委托自治机构代征负责，或是按不同险种分工按协议另行约定，或是由养老金管理公司征缴，或是按照不同人群划分由税务与社保部门之间“分而治之”。然而，不管按什么标准划分，不管由谁负责征缴，至今为止，还没有发现任何一个国家实行由地方政府“自选”或“自定”征缴主体的现象。众所周知，中国社保制度的统筹层次在世界各国可能是昀低的，这是一种典型的“画地为牢”的“块块割据”的碎片化制度；如果在加上任由地方政府自选征缴主体，那么，就又多增加了众多局部的“条条割据”的碎片化因素，它们合在一起，形成了一种独具中国特色的“条条”与“块块”相结合的“条块双重割据”的制度碎片之中。征缴体制的“条块双重割据”是导致社保违规现象丛生的一个重要风险源，它给本来风险就此起彼伏的县级统筹制度又额外增加了许多“风险点”。例如，2006年11月国家审计署公布的审计结果显示，在违规的71.35亿元中，“社保费代征机构未按规定时间将保险基金收入”纳入专户的就高达16.20亿元，占23%。社保部门作为征缴主体将有利于长期社保制度的发展征缴制度安排是社保体系运行的一个重要环节，它受一国社保制度模式以及具体国情因素的影响。从世界范围看，各种社保资金征缴模式都有自己的特色和历史传统，近几十年来，不少国家出现了向“税费同征”模式转型的改革趋向。但这种趋势并不适合中国，从现实情况看，我国目前的“双重征缴”体制只是一种过渡性质的制度安排。在全国逐渐铺开的做实个人账户的试点进程中，社保主管部门与社保资金离得越近，制度运行与资金运用联系得越紧密，就越有利于制度的整体安排，这是社保制度改革的一个特点；3换言之，征缴主体越是贴近于制度设计者与运行者，改革就越有效率。基于这样一个基本认识，本文认为，应该避免五龙治水，应该责任明确落实到一个部门来对社保改革负全责。劳动和社会保障部是专门制度的设计者和操作者，由其一家对社保改革全程负责，责任明晰，有利于资金管理与制度建设的结合，有利于长期的制度建设。资金征缴部门与行政主管部门合二为一，有利于制度改革的效率、动力、宏观性、前瞻性等统筹考虑，在“统账结合”的制度还没有完全定型的情况下，为未来的改革留下空间。4