地方政府专项债券发行操作指南

政府专项债券申报发行操作指南政府专项债券定义及要求专项债制度创新以地方政府债务法律管理制度体系为基础《预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》债务限额管理制度债务预算管理制度债务风险管理制度债务发行管理制度《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》《地方政府一般债务预算管理办法》《地方政府专项债务预算管理办法》《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处理预案的通知》《地方政府性债务风险分类处置指南》《地方政府一般债券发行管理暂行办法》《地方政府专项债券发行管理暂行办法》《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》《关于支持做好地方政府专项债券发行使用管理工作的通知》政府专项债券定义及要求政府专项债券是指地方政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。2014年9月，国发〔2014〕43号首次提出省级政府可以发行地方政府债券；2015年1月，新预算法正式施行，规定地方政府可以通过发行地方政府债券举借债务，举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出。地方政府债按资金用途和还款来源，分为一般债和专项债。专项债一般债有一定收益的公益性项目以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息没有收益的公益性项目以一般公共预算收入还本付息政府专项债券定义及要求政府专项债券基本概念政府专项债券定义及要求公益性必须是政府主导的，服务于社会公共利益的项目，不能是市场化运作的产业项目。债券资金要用于资本性支出，能够形成优质资产，不能用于消耗性、经常性支出。资本性在一定期限内，项目自身收益能够偿还债券本息，实现收益与融资自求平衡。收益性政府专项债券对应的项目必须同时具备公益性、收益性、资本性三大属性。政府专项债券基本特征用作资本金专项债券资金可以作为项目资本金的10大领域。铁路，收费公路，干线机场，内河航电枢纽和港口，城市停车场，天然气管网和储气设施，城乡电网，水利，城镇污水垃圾处理，供水。按照国家有关规定，2020年专项债券主要用于“7+4”重点领域。“7大领域”：①交通基础设施：铁路、收费公路、机场（不含通用机场）、水运、城市轨道交通、城市停车场；②能源：天然气管网和储气设施、城乡电网；③农林水利：农业、水利、林业；④生态环保：城镇污水垃圾处理；⑤社会事业：卫生健康、教育、养老、文化旅游等；⑥城乡冷链物流基础设施；⑦市政和产业园区基础设施：供水、供热、供气等。“4大领域”：应急医疗设施，公共卫生，城市供热供气，城市老旧小区改造等领域项目。重点领域政府专项债券定义及要求政府专项债券使用领域使用领域负面清单①不得用于无收益的公益性项目。②不得用于企业投资的市场化产业项目。③不得作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。④严禁用于企业补贴或奖励、企业对外借款。⑤严禁用于项目运营补贴等经常性支出。政府专项债券定义及要求⑦严禁用于购买理财产品。⑥严禁用于“亮化”工程、景观提升、主题公园等形象支出。⑧严禁用于债券利息支出等。专项债券申报发行准备流程项目申报流程发行流程资金拨付债券发行后，财政部门按程序及时将债券资金拨付至项目实施单位。还本付息存续期信息公开项目实施单位编制《项目实施方案》，并聘请第三方会计师事务所、律师事务所编制《财务平衡评价报告》《项目法律意见书》。其中，项目收益扣除成本后，覆盖融资本息倍数原则上应达到1.2倍以上。各级政府及有关部门应提前谋划储备符合专项债券发行使用条件的项目。1.申报单位分别向同级发改、财政部门申请纳入“国家重大建设项目库”“地方政府债券项目库”。2.按照“资金跟着项目走”的原则，省发改委会同省财政厅对专项债项目进行初核。初核通过后，分别提报国家发改委、财政部相关“项目库”。国家发展改革委初审通过后，向财政部和各省反馈项目清单，财政部根据国家发改委项目清单核定下达专项债券额度，省财政厅会同省发改委核定下达各市县债券额度。发行准备债券发行在债券发行前5个工作日，由省财政厅统一公开披露上述信息，并组织债券发行。使用债券资金的项目单位应建立还本付息台账。债券还本付息前，项目单位应按规定时限足额将应偿债资金归缴至同级财政部门。其中，10年期及以上的政府专项债券每半年付息一次，10年期以下的政府专项债券每年付息一次。专项债券还本付息以及费用支出应当根据当年到期专项债券规模、利率、费率、对应专项收入等因素合理预计，妥善安排，列入年度政府性基金预算统筹安排。地方各级财政部门应当组织开展本地区和本级专项债券存续期信息公开工作，督促和指导使用专项债券资金的部门不迟于每年6月底前公开以下信息：截至上年末专项债券资金使用情况，对应项目建设进度、运营情况，专项债券项目收益及对应形成的资产情况等。及时拨付列入预算管理按期归缴国库存续期信息公开项目储备地方申报入库项目批复及额度下达1.由项目主管部门或项目组织实施单位负责项目申报。2.项目实施单位编制项目可行性研究报告。3.发改部门办理项目批复手续。4.同级规划、土地、环保等部门出具项目相关批复文件，如果涉及基本农田，需报中央审批。项目前期准备项目单位要在依法合规的前提下，加快债券资金支出进度，尽快形成实物工作量。加快支出政府专项债券基础资料清单项目概况、项目选址及建设条件、项目总体方案、项目实施计划、投资估算和资金筹措、社会经济影响评价、收入成本估算等内容。可行性研究报告发改部门出具的《关于XX项目可行性研究报告的审批批复》或《关于XX项目的核准意见批复》或《关于XX项目的备案证明》。立项批复自然资源和规划部门对建设项目的规划、批复或说明，项目建设四证尽量保证齐全。规划部门批复环保局出具的环评意见、安全监管部门出具的安评意见等。监管部门评价意见收入来源主要有：项目自身收入，项目周边、腾空或关联地块的土地出让收入，政府补贴收入。收入来源及依据专项债券发行准备流程项目周边、腾空或关联地块的土地出让收入项目自身收益无法满足平衡性要求的，可酌情增加土地出让收入来实现，但选取的地块需要与项目本身有一定的联系，一般需要有规划局及政府相应的批复文件支持。项目自身产生的收入如产业园区项目的厂房租售收入、水电气暖类项目的公用事业收费收入、医院类项目的门诊收入和床位费收入、教育类项目（非义务教育）的学费住宿费收入和食堂收入、水库类项目的原水供应收入、地下管廊类项目的入廊费收入、文旅类项目的门票收入和商业设施出租收入、污水处理类项目的污水处理费收入等。需提供收费依据、支撑性文件或周边同类项目的收费标准参考。政府补贴收入项目自身收益无法满足平衡性要求的，也可适当引入政府补贴作为补充性收入，但占比不宜过大，同时需要有对应的支撑性文件。项目收入来源主要有以下三种：专项债券发行准备流程项目可用于还本付息的净收益与项目总融资本息之间原则上满足覆盖倍数1.2倍的要求项目收益与融资自求平衡专项评价报告（会计报告）主要分为：项目基本情况、项目投资估算及资金筹措、项目预期收益与融资平衡、风险分析四个部分。项目收益与融资自求平衡专项评价报告内容要点一、项目基本情况•项目主管单位、项目主体情况，包括单位名称、职责、概况、经营范围等。•项目概况，包括项目背景、项目基本情况（建设内容、建设期限等）、项目规划审批情况（立项、土地、环评等批复文件）。二、项目投资估算及资金筹措•投资估算，包括编制依据、各项投资明细、分年投资计划。•资金筹措，包括总投资组成（资本金金额及比例、拟发行专项债券金额及比例、本期发行金额及发行计划、前期已发行债券情况、其他融资金额及比例）。三、项目预期收益与融资平衡•收入测算，包括各收入项参考依据、数据来源、详细测算过程，并考虑合理上涨情况。•成本测算，包括成本项明细测算过程，并考虑合理上涨情况。•融资平衡情况，包括综合测算项目可用于还本付息的净现金流或净收入与总融资本息情况，净现金流或净收入/总融资本息=覆盖倍数，原则上应大于1.2倍。•还本付息情况，按照拟定的债券发行计划列示还本付息情况。•总体评价，根据项目融资平衡测算分析得出评价结论。四、风险分析•项目建设相关风险，项目规划、建设风险及相关控制措施。•项目收益相关风险，对利率风险、流动性风险、运营风险、偿付风险、税务风险等予以提示。专项债券发行准备流程法律意见书主要分为：前言/声明、债券发行要素、债券发行人情况、债券募集资金用途、债券发行文件、债券风险要素、结论意见。法律意见书内容要点前言/声明•对债券、项目相关的法律法规进行列举，（包括但不限于预算法、证券法、财政部相关文件等）并进行法律声明。五、债券风险要素•列举利率风险、流动性风险、评级风险是、税务风险，说明偿债保障措施、投资者保护机制等信息。一、债券发行要素•债券名称、品种、期限、总额、评级、还本付息方式等信息。二、债券发行人情况•债券发行人为山东省人民政府，转贷给XX市/县（地市或直管县）人民政府使用。说明所在地市或直管县的经济、财政、债务情况。三、债券募集资金用途•列举项目具体信息，包括项目概况、批复文件，项目主体、概况、历史沿革、经营范围，并出具针对项目主体资格的法律意见。六、结论意见•汇总列示：对本期债券发行要素披露的法律意见、募集资金用途符合规划的法律意见、项目主体资格的法律意见、对发行文件及出具机构的法律意见，并综合出具最终法律意见。四、债券发行文件•列举信用评级机构及评级报告、审计机构及专项评价报告、法律顾问及法律意见书情况，并出具法律意见。专项债券发行准备流程专项债券发行及使用注意事项项目必须是在建项目或2020年可以新开工的项目，且新开工项目应在2020年上半年完成审批等各项手续，具备开工条件，避免资金闲置，尽快形成实物工作量，产生投资实效。专项债资金必须严格用于发行债券时已披露的对应项目建设，不得挪作他用，不得用于置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。项目收益与融资本息之间原则上满足覆盖倍数1.2倍的要求。专项债券发行及使用注意事项专项债券发行及使用注意事项专项债存续期信息公开、资金用途调整的信息公开要求地方各级财政部门应督促和指导使用专项债券资金的部门不迟于每年6月底前公开以下信息：•截至上年末专项债券资金使用情况•截至上年末专项债券对应项目建设进度、运营情况等•截至上年末专项债券项目收益及对应形成的资产情况•其他按规定需要公开的信息存续期信息公开地方政府债券存续期内确需调整债券资金用途的，按规定履行相关程序后，由省级财政部门予以公告或以适当方式告知债券持有人。同时需要第三方机构出具用途调整后新项目的财务评估报告、法律意见书并予以公示。资金用途调整信息公开对应项目发生可能影响其收益与融资平衡能力的重大事项的，专项债券资金使用部门和财政部门应当按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）等有关规定提出具体补救措施，经本级政府批准后向省级财政部门报告，并由省级财政部门公告或以适当方式告知专项债券持有人。重大事项指可能引起地方政府债券投资价值发生增减变化，影响投资者合法权益的相关事项。重大事项公开专项债券发行情况2019年山东省（不含青岛市）专项债券新增限额合计1404亿元，年内共发行7个批次。从新增专项债券资金投向看，用于棚户区改造835亿元，占59.47%；土地储备236.95亿元，占16.88%；市政基础设施建设155.83亿元，占11.1%。发行期限及利率方面，以5年期居多，10年期及以上债券占比19.15％，平均发行期限6.56年，同时首次发行20年期专项债券96.86亿元；平均发行利率3.40%。2020年山东省（不含青岛市）提前下达专项债券新增限额合计806亿元，目前已分2个批次完成发行。发行品种方面，全部为非标品种，项目聚焦国务院常务会议提出