竞争、公共选择与制度变迁

管理资源吧（），提供海量管理资料免费下载！更多免费下载，尽在管理资源吧（）No.C19990251999-10竞争、公共选择与制度变迁*――从“抓大放小”看体制转轨中政策效率改善的原因赵晓一、引言及假说对于中国经济所发生的一切特别是“中国的奇迹”1（林毅夫，1994），由于“难以用西方主流经济学的原理加以说明，好象也不符合正统经济学的逻辑”（张军，1997）而让许多人感到迷惑不解。国际上许多经济学家和研究中国问题的学者都把中国的非凡经济表现视为一个谜（张维迎，1998），剑桥大学的彼得·诺兰（Nolan，1993）称之为“中国之谜”，布坎南（J.Buchanan）对中国学者说：“中国是个谜。看上去不合理，可是却管用。”2（汪丁丁，1998）对于“中国经济的奇迹”以及中国的制度变迁的解析，中国经济学家已经作出了巨大的*本课题为世界银行－北京大学中国经济研究中心（CCER）客座项目，在此深表谢意，并要特别感谢中心的各位老师，林毅夫、易纲、海闻、周其仁、梁能等，他们给予了笔者宝贵的指导和丰富的启迪。当然文中错误纯由笔者个人负责。1所谓奇迹，指的是作为一个大国持续20年的高速增长（克鲁格曼，1999），以及作为一个趋于衰落的文明重新崛起。谈论“中国的奇迹”，并不否认其中的问题甚至潜伏的危机，如治乱循环（林毅夫，1993）；货币增长过快潜伏的危机（宋国青，1999；中国经济研究中心宏观组，1999）非国有经济增速回落的危机以及社会危机（何清琏，1998；杨帆，1998）2“Chinaisapuzzletome.But,butitworks.”――J.Buchanan管理资源吧（），提供海量管理资料免费下载！更多免费下载，尽在管理资源吧（）努力（林毅夫，1995盛洪，1994；张军，1997，张维迎，1998；等等），中国经济学家们甚至提出了“中国过渡经济学”的概念（盛洪，1994）。但是“中国的经验表明，我们对制度变迁的真谛仍然知之有限”（张维迎，1998），许多问题仍有待进一步探讨。对于笔者而言，一个悬之已久的问题便是：“中国经济的奇迹”是否包含有政府决策效率改善的因素，如果答案是肯定的，那么要问的是：“它是怎样发生的，在多大程度上影响着中国的制度变迁？”令人遗憾的是，大部分讨论中国经济增长、制度变迁的文献，政府尤其是中央政府都不被作为分析的中心，其决策过程更是置于名符其实的“黑箱”3。似乎中国经济的增长、制度变迁与政府作用无关。不仅如此，“在体制改革过程中，还一直存在着一种观点，认为市场化改革就是削弱政府，就是政府放权，就是政府管得事越少越好，似乎市场真是的‘无政府’。”（樊纲，1995）对此，笔者当然不敢苟同。正如张宇燕等（1998）4曾援引的希克斯1969年所写的《经济史理论》所谈到的那样，市场经济的演化自始至终都离不开国家的介入。在向市场经济缓慢演进的历史过程中，只有在国家认同并出面确立了市场经济的两大基石（即法律和货币制度）之后，被哈耶克称为“自发秩序”的扩展过程才可能持续不断。事实上，如果缺乏“有效的政府”，世界的有效的变革也许根本就无法形成。这一点已被世界上许多国家的实践所证明（世界银行，1998）。然而，想要从现有理论中直接找出中国这样一个体制转轨中的政府是否会有效的判断可能是徒劳的。唐寿宁（1996）曾正确地指出，公共选择学派的创始人布坎南的“整个分析都是以个人具有完全的选择权利作为前提的”，西方大家们理想中的政府是管理最少的政府（亚当.斯密，1864），是平衡与制衡的代议制民主（诺斯，1973），一致同意被认为公共选择的最高效率。但在中国，个人完全选择的权利显然并不存在，在个人缺乏完全的选择权利时，又何以想象“一致同意”情形的出现的可能呢？因此，正如标准的产权理论只看到产权明晰才能有效率一样，标准的公共选择理论看到在西方式代议制民主下，公共选择才可能有效率5。果真如此，对于中国转轨经济的结论就是：或者不可能出现有效率的公共选择，或者有效率的公共选择的出现仅仅是偶然的而不会是长久的，尤其不可设想公共选择效率持续改善的结果的出现。然而，如果“政府失败”必然，公共政策效率的持续改善为不可能的话，中国经济怎么能够持续．．20年高速增长（“中国的奇迹”），怎么能出现深刻的，越来越快的制度变迁（如民营化）？显然，虽然有其他因素进行分析，缺乏对转轨经济中公共政策效率的有理有据的分析，可能并不足以完全解释“中国之谜”。本文采用了“制度变迁的案例分析”方法（北京天则经济研究所，1996），选择近几年中国政府的“抓大放小”政策作为案例，希望能对上面提出的问题作一探讨。鉴于本课题的难度以及笔者自身学识水平所即，笔者并不奢望能够拿出令人满意的答案，但希望能抛砖引玉。笔者曾参与过“抓大”工作的全过程，具有一定的“信息优势”，这是笔者之所以选此作案例的一个不太重要的原因。选择“抓大放小”为论题的更为重要的原因是笔者相信，“抓大放小”是一项具有较为典型的意义的公共选择，而且导致了更有效率的制度变迁。为使对转轨中的公共选择的分析成为可能，本文提出的一个基本假说是，即在缺乏西方3梁能（1996）曾经指出，对于政府干预能力的分析，显然超出了经济学的范畴，因此，在发展经济学的文献中，对产业政策的制订，实施的过程，都是作为“黑箱”来处理的，没有做出正面的明确分析。4张宇燕和何帆（1998）是少有的强调政府对于改革的作用的人。他们在在文中提出了一个明确的观点，即改革的实质是国家主导型的制度变迁，但并没有说明国家主导型的制度变迁是否是会给整个社会带来效率。5诺斯的研究表明，在历史的大部分的时间里，国家并没有为经济增长提供一个很好的结构，与其说国家是一个为公众利益服务的机构，还不如说它的性质更象黑手党。国家开始关注经济是一个现代的现象。确切地说，代议制政府出现时，这种现象才出现（诺斯，中文版1998）。管理资源吧（），提供海量管理资料免费下载！更多免费下载，尽在管理资源吧（）式代议制民主制度的情况下，公共选择仍然可能是有效率的，甚至可能出现持续的效率改进，条件是存在足够的“竞争”，竞争不仅是产权变革从而经济效率改善的基本因素，也是公共选择变革从而（公共政策）效率改善的基本因素。因此，中国经济的奇迹不仅在于发挥了“比较优势”等原因（林毅夫，1994），或者说之所以能够发挥比较优势，还在于内生性的公共．．．．．．．．．政策效率的改进．．．．．．．。由此可以导出的一个推论便是，只要竞争的因素不断加强．．．．．．．．．．．，不仅产权制度．．．．．．的变迁．．．，公共选择也会向更有效率的方向变革．．．．．．．．．．．．．．．．，从而最终保证中国．．．．．．．．“渐进改革．．．．”的成功．．．。这一假说成立的主要理由是：引进、加强以及不断完善经济领域的竞争是中国转轨经济的一个核心，然而竞争具有自我实现和不断加剧的过程，这导致了竞争从经济领域到公共决策领域的扩展，公共决策越来越趋向于为提高经济效率服务；经济效率的竞争使一大批懂经济善管理的职业官僚充实到权力机关，提拨到关键岗位，决策能力因此大大提高；此外，竞争改善了有效决策信息的供给，使决策信息变得更加多样化、公开化，制度变迁更具选择性，成为公共决策效率提高的重要条件。本文将在第一部分回顾“抓大放小”政策出台的背景、历程，分析其政策效应；第二部分通过对文献的解读和评述，给合案例对理论假说进行阐释与分析；第三部分给出本文的主要结论及政策含意。二、“抓大放小”：公共决策的背景与过程（一）90年代以来竞争加剧所导致的国有企业经济效益的下滑是“抓大放小”的主要背景中国的国有企业目前已成为效益低下的代名词。但是，在改革开放20年的发展历程中，中国国有企业也曾有过良好的绩效（姑且不论取得绩效的原因），并曾带动过国民经济的复苏高涨。只是到了80年代后期以后，乡镇企业和私营、外资企业才后来居上，逐渐替代了国有企业对于国民经济增长的带动者地位6。从表1可以看出，国有企业曾在相当一段时期里保持较高的盈利水平。“六五”期间，平均每年创造利润总额652.54亿元，利税总额1083.6亿元，分别比改革开放之初的1978年增长28.25%和36.97%；“七五”期间，平均每年创造的利润总额699.98亿元，利税总额1581.32亿元，分别比“六五”增长7.27%和46％；“八五”期间，平均每年创造利润总额649.84亿元，利税总额2362.1亿元，尽管该时期利润总额相比“七五”出现负增长，利税总额却仍然比“七五”时期增长了49.38％。表1乡及乡以上全部独立核算工业企业盈利与亏损趋势年份利润总额(亿元)利润增长率(%)利税总额(亿元)利税增长率(%)亏损额(亿元)亏损额增长率(%)利润总额/亏损额利税总额/亏损额亏损面1（％）亏损率2（％）1978508.80790.7042.0612.1018.8019.307.631979562.8010.61864.409.3236.38-13.5015.4723.7617.646.076世界银行认为，改革开放以来的中国经济增长经历了国有企业为主导、乡镇企业为主导和外资、民营企业为主导的三个不同时期（世界银行，1996）管理资源吧（），提供海量管理资料免费下载！更多免费下载，尽在管理资源吧（）1980585.404.02907.104.9434.30-5.7217.0726.4519.175.53三年平均552.33854.0737.5814.7022.7318.706.411981579.704.95923.301.7945.9633.9912.6120.0922.907.341982597.703.11972.305.3147.573.5012.5620.4420.787.371983640.907.231032.806.2232.11-32.5019.9632.1612.754.771984706.2010.191152.8011.6226.67-16.9426.4843.2210.203.631985738.204.531334.1015.7332.4421.6322.7641.139.664.21“六五”平均652.541083.0636.9517.6629.3176.2927.321986689.905.731341.400.5554.4967.9712.6624.6213.077.321987787.0014.071514.1012.8761.0412.0212.8924.8113.007.201988891.9013.331774.9017.2281.9234.2110.8921.6710.918.411989743.00-16.691773.10-0.10180.19119.964.129.8416.0319.521990388.10-47.771503.10-15.23348.7693.551.114.3127.5547.33“七五”平均699.987.271581.3246.00145.28-21.364.8210.8816.1117.961991402.20-42.541661.2010.52367.005.231.104.5325.8447.711992535.1033.041944.1017.03369.270.621.455.2623.3640.831993817.3052.742454.7026.26452.6422.581.815.4228.7835.641994829.001.432876.3017.18482.596.621.725.9630.8936.791995665.60-19.712874.20-0.07639.5732.531.044.4935.5343.87“八五”平均649.84-7.162362.1049.38462.21218.151.