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公共政策分析讲义第二节制度模型公共政策分析讲义•公共政策是由立法机关、政府机关（中央和地方、综合和职能）、司法机关、政党组织等政治机构以权威的方式加以制定和执行的行动方案。简言之，公共政策是权威的政治机构的产出。•公共政策的核心影响因素是这些机构之间的权力结构。•可以通过政治机构之间的权力结构来描述、解释和预测公共政策的内容。理性模型的基本假定公共政策分析讲义制度途径的分析方法•着眼点：权威机关的职责、权限及其相互关系•研究资料主要是宪法、组织法以及其他有关政治机构权力以及权力关系的法律、制度和习惯性规则公共政策分析讲义典型范例（一）农民负担问题的探讨，可以从各级政府以及村民自治组织之间的财政权关系着手：－－中央和地方的财政权：中央有权决定税种和税制－－政府和村民自治组织的财政权：政府有权收税－－中央和地方税之间的划分：中央税的税源广、税基大、税种优－－地方政府之间税权的划分：上一级政府税源广、税基大、税种优－－结果：中央吃了肥肉，上级地方政府吃了瘦肉，基层政府啃骨头，村级财务被抽血，基层和村级职能从“费”上下功夫，农民负担只减不轻公共政策分析讲义典型范例（二）北京防治“非典”的探讨，可以中央机关、部队机关和北京地方机关之间的权限着手：－－4·20前政府和军队卫生管理权限的划分中央机关和北京市卫生管理权限的划分中央各系统卫生管理权限的划分北京各系统卫生管理权限的划分结果：“非典”肆虐－－4·20后属地管理信息：医院－疾病防治中心－－党政负责人－－上一级疾病防治中心－－上一级党政负责人－－卫生部－－国务院、党中央人力、物质跨部门、跨地区、跨军民调配结果：有效控制公共政策分析讲义制度途径的缺陷•政策是活的，制度是死的•制度只决定了政策的活动空间，不能限定政策的内容•制度变革与政策改变并不完全对应公共政策分析讲义案例分析1993年10月，某省召开一次全省计生工作会议，在对全省计划状况进行以县为单位检查基础上，排列出计生政策执行好坏名次。某县列在倒数第二位。为此，该县县委书记、县长受到了严厉批评。县委书记和县长开会回来后，迅速把工作重点转移到计划生育工作上。具体措施是：首先，建立计划生育工作领导小组，一把手亲自出任组长。其次，调动各部门、各单位的人财物进行“综合治理”。第三，通过会议动员、广播宣传、标语等宣传工具大造声势，形成舆论。第四，在全县范围内实施准生证的控制：全县凡婚后尚未有孩子的夫妇，想要孩子，必须领准生证后方可生育，否则以超生论处。为补救前段时期的失控，1994年全县不许新生人口出生，不发一张准生证。公共政策分析讲义在计划生育工作方面，农村是主要薄弱环节。为了解决这一难题，县委和县政府决定组织工作队下乡蹲点驻队检查督促。工作队主要任务有两个方面，一是处罚超生户，二是防止超生现象再次发生。由于驻队生活不便、条件简陋，县城干部多不愿干。这时，为了鼓励工作队员的积极性，县委和县政府决定从县财政拨出专款，凡下乡驻队者可以拿到下乡补助，数额相当于平均工资。1994年春节前夕，组织动员派驻工作完成，全县18个乡镇村村皆有工作队员进驻，每村至少驻工作队员一名。工作队下乡后，发现计划生育工作的问题非常严重：公共政策分析讲义－－农户中一对夫妇生两胎的现象非常普遍，以至于人们认为政策就允许生两胎。－－基层计划生育政策执行机构执行不力，对超生夫妇几乎未作任何处罚。基层主要领导者包括乡长、书记、村长，在一切以经济工作为中心、一切向钱看的驱使下，无暇顾及或没有兴趣顾及吃力挨骂不讨好的计划生育工作，专职计划生育机构与人员也很难独立开展工作。公共政策分析讲义工作队下乡后，便开始了与“超生刺头们”的博弈斗法：－－表现在超生状况调查过程中。村民们互相包庇隐瞒。在村民们看来，生孩子是自家的事情，只生女孩的夫妇想再生男孩是值得同情并可以谅解的，检举揭发超生问题是不光彩的行径。在调查过程中，也遇到了很大的困难，原因一是中青年夫妇大量外出打工，二是超生人口未按有关规定进行登记。对此，工作队员的对策是在基层干部的配合下，深入群众，发动群众，做思想工作，动员、利用一切机会明察暗访、号召检举揭发。公共政策分析讲义－－在育龄期妇女是否超生怀孕（超孕）检查过程中。在这个方面，最大的困难是育龄妇女外出打工数量很大。工作队的对策是严令打工者家庭拍电报，限期回村接受检查，否则“后果自负”。对此，大多数妇女赶回接受检查。但是，出外打工的人回家代价很大，因为很明显，这些外出打工妇女很可能会失去好不容易谋得的临时性工作，也可能因违约而受到雇佣单位的处罚，即使不受雇佣单位的处罚至少也会遭受误工损失。因而有很多家庭就“想办法”，最常用的就是请人代替应付检查，因为工作队员很难确认被检查妇女是否是该家庭的妇女。在某些地方甚至出现了一些专门做“替身”的妇女。结果就使超孕检查。的存在着一定的漏洞。因为赶回来的绝大多数是没有怀孕的，而没有赶回来找替身的那些人里肯定有超孕的。公共政策分析讲义为了彻底杜绝超生问题，采取了高额罚款的办法，引用一位县领导干部的话就是“就要罚得超生户倾家荡产”，如果交不出钱，就抄家并变卖家产、杀猪赶牛。这种做法使得部分超生夫妇不得不远走他乡谋生。而极少部分则通过拉关系、送礼等来争取从轻处理。对于超孕者则采取强制堕胎和结扎的办法。大部分超孕者都做了这样的处理，但也有极少部分超孕妇女为了多生孩子而东躲西藏。在强制过程中甚至出现了暴力抵抗的问题。经过一年多的努力，该县基本上有效地控制住了人口增长率。但毫无疑问，这个成果只是暂时性的，同时也存在相当多的隐患。在为受到了省政府的表扬而高兴的同时，县领导也十分犯愁：该如何保住这来之不易的成果？公共政策分析讲义案例问题•计划生育政策在农村难以落实的制度性障碍有哪些？•该县的做法算不算成功？