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1第一章绪论第一节公共行政学的定位第二节公共行政学的演进第三节公共行政学的研究意义、对象、范畴和主要研究方法案例讨论复习思考题第一节公共行政学的定位一、行政的含义与特点二、公共行政学与行政管理学三、历史定位四、学科关系的定位五、中国官方的定位一、行政的含义与特点（一）行政的含义行政，即公共行政，也称行政管理、公共行政管理。这些概念在本质上没有什么区别。中国古代典籍中很早就有“行政”一词。其涵义为执掌国家政权，推行国家政令，管理国家事务。《史记.周礼》：“召公、周公二相行政，号曰‘共和’”。《左传》：“行其政事”、“行其政令”。在西方，英语“Administration”一词源于拉丁文“Adminiatrare”。西方普遍将“Administration”解释为“国家事务的管理”。（二）西方学者对行政的界定最广义的行政涵义。是指一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行的社会活动，是一种协调众人力量以达到共同目标的活动。西蒙：“行政即为达到共同目的时合作的集体行动。”沃尔多：“行政被认为是一种具有高度理性的人类合作努力。”广义的行政涵义。认为行政是一种与政治相分离的、实现国家目的的执行活动。怀特：“行政乃是为完成或为实行一个政权机关所宣布的政策而采取的一切活动。”古德诺：“行政是执行国家意志的职能。”狭义的行政涵义。认为行政是除立法、司法系统以外的行政系统所从事的活动。魏劳毕：“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务。”（三）我国学者对行政的界定齐明山主编的《行政学导论》认为，公共行政是指公共组织对公共事务的管理。在这里，公共组织是指政府，因此也可以说行政就是政府行政。夏书章主编的《行政管理学》认为，行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。“公共行政”与“行政”在基本涵义上是一致的。但加上“公共”二字后，它还具有更丰富的涵义：将其与“私人行政”区别开；表明公共行政的目的和性质主要是为公众提供服务；强调公共行政所负的社会责任和义务；强调公众的参与性；强调行政活动的公开性。2（四）行政的特点1.行政的公共性；2.行政必须体现国家意志；3.行政必须是依法行政；4.行政必须是民主行政；5.行政必须是公平行政；6.行政必须是高效行政；7.行政必须以人为本。二、公共行政学与行政管理学Administration包括publicadministration.和privateadministration(management).公共行政学又称行政学、行政管理学等，其共同的英文名称是publicadministration.这些名称不存在本质上的差别，都是关于政府公共行政现象的研究，但却从一定意义上反映了公共行政学的发展历程。在中国，当前开设的行政管理专业和行政管理课程是一种不精当的表现中国“本土文化”的称谓；行政管理较为精当的，具体说是国际通用和更为专业的称谓是公共行政学。我国目前之所以广泛称之谓行政管理学，跟公共行政学在中国发展的历史密切相关。原因：20世纪50年代初，当时中国受“左”的思潮的影响，包括行政学、政治学、法学等在内的众多学科被当作资产阶级学科对待而取消设置，直到80年代中期，这些学科才被陆续恢复开设；在中国公共行政学恢复开设的时候，当时中国的大多数学者都选用了行政管理学这一称谓，且已在社会上得到了比较广泛的传播和应用。三、历史定位1.1887年，美国学者威尔逊在美国的《政治学季刊》上发表了他的著名论文《行政之研究》，这篇文章的问世被认为是公共行政学产生的标志。2.1895年，梁启超在《论译书》中提倡“我国公卿要学习行政学”。张金鉴于1935年出版《行政学之理论与实践》，这是我国最早的行政学专著。3.新中国成立以后，中国大陆的教育部门于１９５２年进行高等学校的院系调整，政治学、行政学等学科被取消，但中国台湾、香港、澳门地区的高等学校和社会科学研究机构则沿袭了旧中国的政治学、行政学等。1979年邓小平在理论工作务虚会上提出：政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要补课。１９８２年夏书章教授在《人民日报》发表文章呼吁“把行政学的研究提上日程是时候了”。此后，一些大学相继开设了行政学课程和行政管理专业，各省、直辖市、自治区成立了行政学院。1988年中国行政管理学会成立。中国行政学进入了快速发展时期。四、学科关系的定位（一）与政治学、政策学和组织学的关系。吴挽澜：“行政学藉以政治学指引其前进的方向，政治学则依靠行政学的实践来充实其内涵。”政策学和组织学是行政学的两大支柱学科。（二）与公共管理学的区别。按照厦门大学陈振明博士的观点，行政学的发展经历了三种范式，即：公共行政学、新公共行政学（1968年的弗雷得里克森）和公共政策分析（诞生于20世纪50年代初期的美国斯坦福学术会议，以拉斯维尔和德罗尔为代表的公共政策分析学派。）、（新）公共管理学。我们的所讲的行政管理学显然是公共行政学，它与公共管理学的不同主要有：31、究范围不同。行政管理主要研究政府机关对国家事务、自身事务和社会事务的管理；公共管理的研究范围更加广泛，除行政管理的研究内容外，它还研究第三部门的公共事务管理。而在1979年新公共管理学产生的时候，我国并没有第三部门的概念。在中国，1978年才刚刚出现一些中介组织的萌芽；直至20世纪90年代初,第三部门的概念才引入我国，第三部门在我国才取得迅猛的发展。从1989年中国开始对民间组织数量进行统计管理到2004年，已经登记注册为社团法人的全国性的协会、学会、基金会以及慈善会等约有1800多个。因此，中国从行政学从新开设以来，长期没有公共管理学成立的现实条件；当时中国的大多数学者称之为行政管理学是切合中国实际的。注释：对第三部门的解释，thirdsector,该词在译法有两种：①“第三域”,指和公共领域(公域)、私人领域(私域)相对而言的一个领域；②“第三部门”,指和公共部门、私人部门相对而言的另一个部门。两种译法含义基本相同,它们所指称的都是各种非政府、非营利的民间组织；其中“第三部门”的译法更为通俗。在其他国家也有不少与“第三部门”相类似的概念,它们的强调重点稍有不同。如npo强调他的非盈利性性，ngo强调它的非政府性。在中国的非政府和非营利组织一般享受税收优惠，但是同时受到分配限制条款的约束。在中国，民政部将第三部门分为三类进行登记管理：a、社会团体：是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。如：中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会（全国妇联）、中国科学技术协会。这些是中国共产党领导的、参加中国人民政治协商会议的社会团体，在中国具有特殊的政治地位。b、民办非企业单位:国杰老教授科学技术咨询开发研究院，理事长吴树青教授；黄河科技学院，胡大白。c、基金会：中国口吃基金会，中国法律援助基金会等。2、英文名称上的争议这种争议源于我国2001年秋开始招收公共管理硕士发起，在中国2001年秋包括中国人民大学在内的第一批高等院校获取了招收MPA的资格，2002年初入学。这一事件在全国十分火爆，好多学校由于没有对行政管理专业引起足够重视，而与开设公共管理硕士的机会失之交臂，甚至包括政治学全国排名第五的南开大学在内。MPA在国外称之为公共行政硕士，按照比较规范的翻译，公共管理硕士应该称为MPM,但是至今国外都没有公共管理硕士。这样以来publicadministration产生了行政管理和公共管理两个不同层次概念的翻译方法。但是之所以，后来MPA称为公共管理硕士的叫法得到了沿用，也有它的道理：突出管理特征；administration确有管理之意；与MBA的习惯称谓相一致。五、中国官方的定位教育部对行政管理专业的定位。公共管理是管理学下设的一级学科，其下又设置了五个二级学科：行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障管理与土地资源管理。第二节公共行政学的演进4在公共行政学开山鼻祖威尔逊的大作《行政学之研究》中，他给我们提供了做一般专门研究的方法论指导，即作专门研究之前，应该至少作好以下三个方面的工作，我们将按照这种思路带领大家对公共行政学进行研究：1、对于前人在此领域所已经做过的工作应该有某种估计，这也就是要了解这一研究工作的历史。2、要准确地弄清楚这一研究工作的题材是什么？也就是研究范围和研究对象是什么？3、要准确地断定什么是发展这一研究工作的最佳方法，以及什么是我们要带到这一研究领域中去的最明白最清楚的基本概念一、公共行政学的产生现实条件和理论渊源（一）行政学产生的现实条件1、“行政国家”的出现；2、文官制度改革的推动；（二）行政学产生的理论渊源1、西方近代的政治学说尤其是国家学说，为公共行政学提供了有关国家权力、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论与思辩的研究方法。2、郡主制时代德奥两国的官房学。官房学又译计臣学，主要研究如何有效的为国家管理财政、经济、行政等问题。当时政府将其作为后备官员的培训项目，后演变为公共财政学。3、普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期，普鲁士在西方首创了依据考试任用官吏的制度。英国则在1805年确立了常任文官，1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共人事行政的研究提供了最早的规范和最主要的范畴。4、西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学几乎与资产阶级革命同时产生，其最初的宗旨是要反对和制止封建郡主对资产阶级的强权、粗暴甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺；后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”的思想渊源，建立了法制行政最初的理论规范，是迄今为止公共行政学最重要的理论基础之一。二、公共行政学的历史演进自1887以后的历史分期，研究者们是百家争鸣，各抒己见，提出了许多值得借鉴的观点。但我们认为，以新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要标准，公共行政学的演进大致可以划分为早期公共行政研究时期、传统公共行政研究时期、修正公共行政研究时期、整合公共行政研究时期和公共行政研究的革新或重建时期，其历史时间、要代表人物及其贡献、特点成就如下：（一）早期公共行政研究时期1、时间：1887－19112、代表人物及其贡献：（1）安培：曾经设想建立管理国家的科学，被誉为公共行政学产生的胚胎。（2）德国学者史坦因首次提出“行政学”一词，但主要是指行政法学而言。（3）联邦党人汉密尔顿十分重视政府行政，并且指出行政强而有力的三个条件：统一稳定；法律支持；足够的权力。（4）威尔逊：主张将行政学作为一门独立的学科加以研究；承袭了德国学者布隆赤力的“政治是政治家的特殊活动范围，行政则是技术性职员的事情”的观5点，对政治和行政的关系作了初步的明确。（5）古德诺：在史坦因、狄克洛克和威尔逊政治行政关系研究的基础上，对政治行政二分法作了更为系统和具体的阐述，明确提出“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”的观点，并且指出人们虽然可以从理论上对政治行政作出区分，但是在实际中两种现象往往出项重叠和交汇；政治一定程度上控制行政，行政保持一定的独立性的政治行政协调机制。3、阶段成就：建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系。政治行政两分法对于公共行政学发展的意义所在，即从四个方面提出了公共行政学产生的基础：（1）政府由政治与行政两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程。（2）行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上。（3）关于“行政”的科学研究可以寻得类似物理学的普遍原则，行政研究可以由一门艺术变为一门科学。（4）行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。（二）传统公共行政研究时期。时间：1911年－30年代行为科学产生之前。代表人物及其贡献：1、泰罗为代表的科学管理学派。试图通过对时间和动作的研究力求发现完成工作的标准化操作方法，从而确定每一个生产过程的最佳途径。（邯钢模式）2、以韦伯为代表的官