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第四章国债原理与制度通过本章学习，了解国债的分类与国债市场的发展，掌握国债发行与偿还的方法，重点理解对国债规模的分析和加强国债管理的意义与政策。学习目标•4.1国债概述–4.1.1国债的含义与特征–4.1.2国债的产生与发展–4.1.3国债的功能与经济效应•4.2国债的发行与偿还–4.2.1国债的发行–4.2.2国债的偿还–4.2.3国债负担•4.3国债市场及其功能–4.3.1国债市场及其功能–4.3.2我国国债市场的发展和完善一、国债的含义与特征•国债是指国家依据信用原则，通过发行政府债券有偿取得财政收入的一种形式。国债亦称中央国债，是指中央政府在国内外发行债券或向外国政府和银行借款所形成的国家债务。•从严格意义上来说，公债与国债并不相同，中央政府债务和地方政府债务统称为公债，而将中央政府债务称为国债。在我国，地方政府目前不允许发行公债，因此公债仅仅是指中央政府债务的国债。5•从国债的定义可以看出，国债具有下列性质：•国债是一国的中央政府的债务。国债的债务人是国家，是国家信用的一种表现形式。•国债筹集的是一种财政资金。国债筹集的资金，通常首先成为财政资金，用来弥补财政赤字，然后再分配用于各项财政支出项目。需要指出的是，尽管国债的发行常常伴随着财政赤字的产生，但两者并不存在着必然的联系，发行国债并一定意味着国家财政状况不好和经济面临困难。•国债是一种有偿的资金使用形式。国家对国债的取得是以支付一定代价为条件的。投资者将资金的使用权在一段时间内让渡给政府，当债务期限届满后，投资者可以收回本金，并得到相应的利息收益。•国债的财政特征•税收凭借其强制性、固定性与无偿性这三大特性稳居财政收入的第一位，相形之下，国债的特征则是自愿性、有偿性和灵活性。•1、自愿性是建立在群众自愿承受的基础上的。所以其收入的量不是很稳定可靠。•2、有偿性是任何债务本身都具有的一大特征，借债就必须偿还。3、灵活性则是指国债的确立是以财政收支之间的差额为依据的，一般由政府根据资金余缺情况和社会承受能力灵活的加以确定，而非通过法律形式预先规定。既不具有发行时间的连续性，也不具有发行数额的固定性。所以从根本上说，国债只是赤字的伴生物。因此，只有当税收、利润和费用等既定的收入形式不能满足政府的支出需要时，国债才能作为某种调节器在灵活性上使财政收支的公式得以平衡。由此可以得出国债的基本功能就是弥补财政赤字。•我国历史上第一次发行的国债是在1898年发行的“昭信股票”。北洋军阀时期，从1912年到1936年共发行国债27种。在国民党统治时期，从1927年到1936年共发行国债45亿元。抗日战争时期国民党政府共发行国债90亿元。我国新民主主义革命过程中，为了弥补财政收入的不足，各根据地人民政府发行过几十种国债。•中华人民共和国成立后，发行国债分为四个阶段：二、国债的产生和发展（一）我国国债的产生和发展•1、建国初期•我国在建国初，税收制度不统一、收入不足，而支出却由于新旧交替、战争、通货膨胀等原因屡增不减，收入远远不抵支出，因此曾经发行过几年国债。•2、1959-1978年•我国度过了二十年“既无内债又无外债”的国债空白时期，但并不是真正意义上的无债，而是以种种暗债的形式存在。这一时期，国债的作用不只是被大大弱化，而是国债彻底退出了作为一种财政收入形式的舞台。•3、1978年经济体制改革到1996年•我国的国债规模却是逐年锐增，改革开放初期，其增长态势令人望而生畏。造成这一现实的原因，除了我们对国债的认识不够以外，与我国的经济体制改革也紧密相关。•我国从1981年恢复发行国债到1996年底，累积发行国债近6646.02亿元，到1996年底，国债余额达3803亿元。年度人民币国债发行额增长率相当高，从1981年的40多亿元增加到1996年的近2000亿元。另外值得注意的是，我国国债规模的变化还呈现明显的阶段性、阶梯式上升的特征。•4、从1996年至今•这一阶段国债政策的宏观调控功能正式确立。1996年4月9日，中国人民银行首次向14家商业银行总行买进219亿元面值的国债，我国国债政策作为宏观调控重要手段的功能正式确定。至此，我国国债政策实现了由单一筹资功能向具有筹资与调控双重功能的转变。三、国债的功能与经济效应•（一）国债的功能•1、弥补财政赤字的作用•用发行国债来弥补赤字是国债产生的首要原因。赤字对任何一个国家和政府都是一个紧迫的字眼。当国家发生财政赤字的时候，弥补财政赤字的方法，大体有三种：增加税收、增发货币和发行国债。•（1）增加税收•用增加税收的方法弥补财政赤字，会给企业、居民造成负担，抑制企业生产的积极性，如经济发展遇到困难，投资和消费处于萧条状态，此时提高税率，不但不能增加税收收入，反而会造成财源枯竭，遏制经济发展。并有可能造成政治上的动荡。•（2）增发货币•用增发货币的手段弥补财政赤字，会扩大流通中的货币量，稀释市场中现有货币的购买力，导致通货膨胀。•（3）发行国债•用发行国债的方式弥补财政赤字，这有利于缓解财政困难，保障国家重点经济建设则起到难以取代的作用。•2、筹资建设资金。•举债弥补赤字只是临时性的，扩大建设规模才是国债发行的主要目的。一方面，通过举借国债用于基础设施建设，拉动了需求，促进了经济增长，还可以通过基础设施的辐射作用，带动相关行业的发展，引导产业结构优化和升级。另一方面，通过加强重点项目的经济建设，可以解决经济发展过程中的“瓶颈”问题，调整和优化经济结构，为经济的复苏和繁荣创造条件。•3、宏观调控•国债为增强国民经济宏观调控能力等方面发挥了积极作用，国债的作用由单纯满足政府筹集资金的需求，拓展为政府进行宏观经济调控的重要手段。•其具体调节表现为调节货币供应量（购买主体为中央银行）•中央银行通过在公开市场上买入或卖出国债，灵活的实施对经济的“微调”，即在经济过热、需要减少货币供应时，中央银行卖出国债，收回金融机构或公众持有的一部分货币，使市场利率升高，从而抑制经济的过热运行；•当经济萧条、需要增加货币供应量时，中央银行便买入国债，增加货币的投放，使市场利率降低，以刺激经济。第二节国债的发行与偿还•国债管理是指对国债运行过程的管理，包括对国债的发行、调换、整理、流通、偿还等各个环节的管理。•国债管理的主要原则包括：•(1)实现国债的经济政策目标和良好的经济效果；•(2)保持良好的国债信誉和国债市场价格的稳定，以利于国债的吸收；•(3)尽可能减少国债的利息负担和筹资成本。一、国债发行•（一）国债的种类•国债可以从不同的角度进行分类•1、按照国债偿还期限的长短•可分为短期国债、中期国债和长期国债。•2、按照国债的流动性•可分为可转让国债和不可转让国债。•3、按照国债的发行地域•可分为国内国债和国外国债，简称“内债”和“外债”•4、按照发行凭证•可分为有纸国债和记账式国债。（二）国债的发行•1、国债的发行条件•国债的发行规模一旦确定，那么不管其种类如何，都必须经历一个推销的过程。推销的顺利与否取决于一系列的条件。政府在推销国债时，首先面临的一个重要问题便是国债发行的一些基本条件，如债券的票面额、发行价格、利息率等的规定。20（二）国债的发行•2、国债的发行价格•国债发行价格一般受国债期限、国债票面利率和市场利率等因素的影响。受国债供求关系的影响，国债的发行价格围绕国债票面价值上下波动，会有平价发行、折价发行、溢价发行和贴现发行四种不同发行方式。•（1）平价发行•平价发行是指按国债标明的票面金额出售，政府按票面金额取得收入，到期按票面金额还本。国债发行收入与偿还本金支出相等。平价发行的前提条件是国债利率与市场发行利率相等。平价发行在发达的金融市场上是不多见的。•（2）折价发行•折价发行是指国债发行价格低于国债票面价值，而到期时要按票面金额还本，即发行国债得到的收入要少于将来偿还本金的支出。折价发行的前提条件是国债票面利率低于市场利率。在这种情况下，只有折价发行以弥补投资者所造成的损失，否则国债就难以发行。22•（3）溢价发行•溢价发行是指国债发行价格高于国债票面价值，政府按高于票面金额的溢价取得收入，而债券到期时却只需按票面金额还本，即发行国债得到的收入要高于将来偿还本金的支出。溢价发行的前提条件是国债的票面利率高于市场利率，其所得足以补偿溢价发行差价的条件下，认购方认为有利可图，溢价发行能够顺利进行。对于发行方来说，国家可以提前取得价差收入以缓解未来的高息负担。•（4）贴现发行•贴现发行是按贴现利率计算出贴现利息，用票面金额扣除贴现利息后的国债发行形式，国债到期时，按票面金额兑付，不再计算利息。贴现发行虽然也是以低于票面金额的价格出售国债，但它不等于折价发行。（二）国债的发行•3、国债的发行方式•（1）承购包销方式•所谓承购包销方式，是由拥有一定规模和较高资信的中介机构组成承购包销团，按一定条件向财政部门直接承购包销国债，并由其负责在市场上转售，未能售出的余额均由承销者自行认购。•承购包销方式的特征是：这种方法通过承销合同确定财政部门与承销团体的权利和义务，双方不是代理关系而是买卖关系，两者在确定发行条件方面是平等的，承销团体承担推销的风险。发行价格和利率一般由政府与承销团体通过讨价还价协商决定，或者由政府根据市场价格和利率单方面决定，较为符合资金的市场供求状况。24•（2）公募拍卖方式•公募拍卖方式也称公开招标方式，是指财政部门事先不规定国债的发行价格或发行利率，由投标人直接竞价，然后财政部门根据投标所产生的结果来发行国债。中标者既可以按一定的价格向社会转售，也可以自己持有国债成为国债认购者。•公募拍卖方式根据所竞标的物的不同，分为价格招标和收益率招标。25•（3）直接发行方式•直接发行方式亦称承受发行法，是指由财政部门直接与认购者谈判出售国债的推销方式。•直接发行方式的主要特征是：推销机构只限于政府的财政部门，如财政部，由他们直接与认购者进行交易，而不通过任何中介或代理机构。发行对象主要限于机构投资者，如商业银行、储蓄银行、保险公司、社会保障基金等。发行条件通过直接谈判确定，即在国债销售之前，由政府召集各机构投资者分别就国债发行的利息率、出售价格、偿还方法、期限等条件进行谈判并协商确定。26•（4）连续经销方式•所谓连续经销方式，是指财政部门通过金融机构或邮政系统的网点持续卖出国债的方式。•连续经销方式的特征是：财政部门与金融机构或邮政系统是一种代理关系，财政部门按代销额的一定比例向代理销售机构支付委托手续费，代理销售机构不承担任何推销的风险。发行条件可以灵活调整，即发行之前政府不预先规定国债的发行利率和发行价格，而是可以在经销期中根据市场行情变化相机决定。经销期限不限定，代理销售机构可以持续经销，直至完成预定的发行数量。27•我国自1981年恢复发行国债之初，基本采取单一的行政摊派方式。1991年～1993年，随着国债发行条件的改善，在对部分国债的发行继续沿用行政摊派的同时，开始采用承购包销的发行方式。1994年～1995年，则基本上采取单一的承购包销方式。1996年以来，国债的发行基本上是同时采用承购包销、公募拍卖、直接发行和连续经销方式。28二、国债偿还•（一）国债偿还的资金来源•1、税收收入•2、债务收入•3、财政结余•4、国有资产的投资收益•5、偿债基金29•1、税收收入•税收收入是政府财政收入的主要来源，在一国的财政收入中税收收入相对稳定，因此，以税收收入作为偿债资金来源比较稳定可靠。•2、债务收入•债务收入就是国家通过发行新的债券为到期债券筹措偿还资金，即所谓的“借新还旧”。以债务收入作为国债还本付息的资金来源，实际上是延长了债务期限，推迟了偿债时间。这是大多数国家偿还国债的主要资金来源。30•3、财政结余•财政结余是国家预算执行结果收大于支的余额，即预算盈余。以财政结余作为偿债资金的来源，就是用上年的财政结余来支付本年应偿还的国债本息。•事实上，财政结余是一种潜在的偿债资金来源，现实可行性并不大。从财政结余的使用方向上看，财政结余一般首先用于财政储备，弥补投资不足，兴办社会事业等，偿还国债并不是财