第六章环境管理法律制度

当人民被迫服从而服从时，他们做得对；但是，一旦人民可以打破自己身上的桎梏而打破它时，他们就做得更对。因为人民正是根据别人剥夺他们的自由时所根据的那种同样的权利，来恢复自己的自由的，所以人民就有理由重新获得自由；否则别人当初夺去他们的自由就是毫无理由的了。——法国卢梭《社会契约论》，商务印书馆，1982年版，第8页。第六章环境管理法律制度第一节环境管理法律制度概述•一、环境管理的概念和原则•（一）环境管理的概念•从70年代开始，随着环境问题的日益严重，许多国家把环境保护提高到国家职能的地位。•美国G.H.休埃尔(G.H.Sewell)在《环境管理》一书中说：环境管理是对人类损害自然环境的质量的活动施加的影响，管理的方法是多种多样的。•日本学者加藤一郎：“所谓环境管理，从为了某一社会的一般性目的的规定到各种开发计划的具体完成所有有关意志的决定，都叫环境管理，它是从地球规模到地方规模，有关具有一切地理范围的手段，它无论在计划经济国家，或者在市场经济国家，也无论在发达国家或者在发展中国家，对于所有国家来说，都成为关心的对策，最后，它是与人们无论作为个人或者作为集团所进行的活动都有关联。总之，所谓环境管理，是指在人类一切活动的一切方面，都有意识地附加了环境性的观点。”•联合国环境规划署执行主席托尔巴（M.K.TolBa）：环境管理是指依据人类活动（主要是经济活动）对环境影响的原理，制定与执行环境与发展规划，并且通过经济、法律等各种手段，影响人的行为，达到经济与环境协调发展的目的。•结论：环境管理是国家采用行政、经济、法律、科学技术、教育等多种手段，对各种影响环境的活动进行规划、调整和监督的制度的总和，目的在于协调经济发展与环境保护的关系，防治环境污染和破坏，维护生态平衡。•（二）环境管理的原则•1、综合性原则•（1）管理机关的综合性：包括各级人民政府及众多的政府部门；•（2）管理对象的综合性：包括一切对环境有影响的活动和事项；•（3）管理手段的综合性：包括行政、经济、法律、科学技术、宣传教育等各种形式；•（4）管理依据的综合性：包括各种有关的法律、法规、规章、计划、标准和其他政策文件。•（5）学科特点决定的综合性：环境科•学、环境工程和管理科学交叉渗透的产物，具有高度的综合性。•2、区域性原则•第一，环境规划、法规、标准具有地方差异性，不同的区域适用不同的环境法规、规划和标准；•第二，某些环境要素的保护和污染防治，例如水的利用与保护，土地、森林、渔业资源的利用与保护等都要考虑区域性原则；•第三，注意和重视地方环境管理机关的作用，具体的、直接的管理以地方环境管理为主，即组织上以地方为主。•3、技术性原则•现代环境管理是科学的管理，即有效的管理必须讲究科学，运用现代技术。•第一，环境管理是根据从科学预测、调查研究、影响评价、情报交流所获得的具有科学性、准确性的信息进行管理；（信息技术型）•第二，环境管理所依据的环境法、环境规划、环境标准一般都具有科学技术性；（管理依据技术性）•第三，环境管理的手段是运用通讯、监测设备和电子计算机等现代科学技术进行管理，并通过管理促进采用、推广先进的防治环境污•染和环境破坏的科学技术。（管理手段技术性）•4、规划和协调性原则•制定环境规划是环境管理的重要内容，也是实行有效的环境管理的重要方式。•环境规划包括长远规划和短期规划；全国规划和地方规划；同时还包括环境保护总体规划、土地利用规划、城市污染防治规划、工业污染防治规划、水域污染防治规划、自然环境保护规划等。•二、环境管理的意义•环境科学技术和环境管理称为环境保护事业发展的两个车轮。•（一）环境管理是国家的一项基本职能•（二）环境管理是环境保护的重要内容和措施•强化环境管理是发展环境保护工作的中心环节，只有通过环境管理才能落实环境规划、标准、法规确定的目标和任务，才能把其他环境工作联系和带动起来。•（三）加强环境管理是目前我国环境工作的基本特征、根本出路和发展方向。•三、国家对环境管理的历史发展•（一）国外环境管理的历史发展•第一阶段：早期限制阶段•采用消极、被动的限制手段，如限制燃料使用地区、使用时间和限制污染物排放数量等。（1306年英王爱德华一世曾颁布诏书，在议会开会期间禁止露天炉灶使用海煤（采掘于海岸，燃烧时排放浓烟），违者，第一次罚款，第二次捣毁炉灶，第三次处于极刑。史料记载，有一个制造商因违反此诏令而被处死。•第二阶段：治理阶段•从上世纪初至60年代进入了公害发展与泛滥时期。•虽然取得了控制污染的显著效果，但治理是在造成污染之后再进行治理，因而是被动的，而且由于采用“单打一”的单项治理技术，很少采用综合防治措施，不能从整体上和防治结合上有效地解决环境问题。并且单项治理要耗费巨额资金，经济上也不合算。•第三阶段：综合防治阶段•总结“先污染后治理”的经验教训后，采取了“预防为主”、“综合防治”的措施。其标志是1979年经济合作与发展组织（OECD）第二次环境部长会议纪要提出的建议：各国环境政策的核心应该是“防重于治”。•这一阶段实行了区域综合规划制度，环境•影响评价制度，把污染物排放的“浓度控制”改为“总量控制”，把末端处理改为生产全过程的管理等一系列措施。实践证明，这些措施对环境保护来说是积极而有效的，是环境管理的新发展。•第四阶段：可持续发展阶段•70年代以后至目前。•（二）中国环境管理的历史发展•第一阶段：起步阶段•从1971年至1977年，是环境管理的起步阶段。开展了对“三废”污染的治理。•缺乏法律依据；虽然接受了一些环境管理•的思想但并不完整和深入；成立的机构也还不是法律意义上的行政主体，其管理职能部和权限既不确定又无法定效力。•不可否定的是，中国的环境管理模式包括管理的指导思想、管理机构设置和管理制度的建立都是以这一时期的设计为蓝本进行的。•第二阶段：发展阶段•从1978年至1992年，是环境管理的发展阶段。•首先，在环境管理思想方面，经历了从以治为主到“以防为主、防治结合、以管促治”的转变；•其次，在环境管理依据方面，1979年颁布《环境保护法》（试行）明确规定了各级环境保护行政机构及其职责和三项环境管理制度；•再次，在环境管理机关方面，经历了从国务院环境保护领导小组到城乡建设环境保护部下属的环境保护局（1982）、到国家环境保护局（1988年）；•最后，在环境管理制度方面，先建立了旧三项环境管理制度（即环境影响评价制度•城市环境综合整治定量考核制度、污染集中控制制度、排污许可证制度、限期治理制度）。•第三阶段：变革阶段•1992年至今，是环境管理的变革阶段。运用新的可持续发展的思想指导环境管理体制的建立和管理制度的变革是我们面临的重要任务。•迄今为止，我国的经济发展基本上沿用着以大量消耗资源和粗放经营为特征的传统发展模式，目前环境管理的真实状况是环境管理并未真正纳入经济决策的现实状况，环境保护与、“三同时”制度、排污收费制度），后建立了新五项环境管理制度（环境保护目标责任制、•经济发展的矛盾突出。中国的环境管理问题，绝不是简单的管理机构设置问题，而是思想观念转变和管理方式转变的问题。1992年，中国政府提出了实施可持续发展的基本对策。第二节环境管理机构•一外国环境管理机构的创设与发展•从发展的历程来看，各国的环境管理机构大都经历了从薄弱到强化，从分散到集中，从单纯治理到综合管理的发展过程。•因此，为了协调各部门的活动，70年代很多国家在中央政府内设立一个由有关部门领导组成的委员会，负责制定政策和协调各部门的活动。•环境行政机关的出现不仅打破了传统国家行政管理体制的格局，导致政府原有行政机关•（如林业、水利、海洋、草原农业、工业、土地和矿产等部门）有关行政权力的重新分配，而且还由于环境问题设计生产、生活等各个领域，环境行政权力也广泛地与原有行政机关出现重叠和交叉。•1、美国设立联邦环境保护局•2、德国设立环境部•3、法国环境部兼设环境最高委员会和环境跨部委员会•4、英国环境部主管住宅、交通和环境三类•5、日本环境省（专管事项和共管事项）二、中国环境管理机构•根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发[2008]11号），设立环境保护部，为国务院组成部门。•第一、职责调整•（一）将原国家环境保护总局的职责划入环境保护部。•（二）取消已由国务院公布取消的行政审批事项。••（三）将水污染物排放许可证审批和发放职责交给地方环境保护行政主管部门。•（四）将环境标志认证职责交给事业单位。•（五）加强环境政策、规划和重大问题的统筹协调职责。加强环境治理和对生态保护的指导、协调、监督的职责。加强落实国家减排目标、环境监管的职责。•第二、主要职责•（一）负责建立健全环境保护基本制度。•1、拟订并组织实施国家环境保护政策、规划，起草法律法规草案，制定部门规章。•2、组织编制环境功能区划，组织制定各类环境保护标准、基准和技术规范。•3、组织拟订并监督实施重点区域、流域污染防治规划和饮用水水源地环境保护规划，按国家要求会同有关部门拟订重点海域污染防治规划，参与制订国家主体功能区划。•（二）负责重大环境问题的统筹协调和监督管理。•1、牵头协调重特大环境污染事故和生态破坏事件的调查处理；•2、指导协调地方政府重特大突发环境事件的应急、预警工作；•3、协调解决有关跨区域环境污染纠纷；•4、统筹协调国家重点流域、区域、海域•污染防治工作；•5、指导、协调和监督海洋环境保护工作。•（三）承担落实国家减排目标的责任。•1、组织制定主要污染物排放总量控制和排污许可证制度并监督实施；•2、提出实施总量控制的污染物名称和控制指标；•3、督查、督办、核查各地污染物减排任务完成情况；•4、实施环境保护目标责任制、总量减排考核并公布考核结果。••（四）负责提出环境保护领域固定资产投资规模和方向、国家财政性资金安排的意见。•1、按国务院规定权限，审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目，并配合有关部门做好组织实施和监督工作。•2、参与指导和推动循环经济和环保产业发展，参与应对气候变化工作。•（五）承担从源头上预防、控制环境污染和•环境破坏的责任。•1、受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价；•2、对涉及环境保护的法律法规草案提出有关环境影响方面的意见；•3、按国家规定审批重大开发建设区域、项目环境影响评价文件。•（六）负责环境污染防治的监督管理。•1、制定水体、大气、土壤、噪声、光、恶臭、固体废物、化学品、机动车等的污染防治管理制度并组织实施；•2、会同有关部门监督管理饮用水水源地环境保护工作；•3、组织指导城镇和农村的环境综合整治工作。••（七）指导、协调、监督生态保护工作。•1、拟订生态保护规划，组织评估生态环境质量状况；•2、监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作。•3、指导、协调、监督各种类型的自然保护区、风景名胜区、森林公园的环境保护工作；•4、协调和监督野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治工作。•5、协调指导农村生态环境保护，监督生•物技术环境安全；•6、牵头生物物种（含遗传资源）工作，组织协调生物多样性保护。•（八）负责核安全和辐射安全的监督管理。•1、拟订有关政策、规划、标准，参与核事故应急处理；•2、负责辐射环境事故应急处理工作；•3、监督管理核设施安全、放射源安全，监督管理核设施、核技术应用、电磁辐射、伴有放射性矿产资源开发利用中的污染防治。•4、对核材料的管制和民用核安全设备的设计、制造、安装和无损检验活动实施监督管理。•（九）负责环境监测和信息发布。•1、制定环境监测制度和规范；•2、组织实施环境质量监测和污染源监督性监测；•3、组织对环境质量状况进行调查评估、预测预警；•4、组织建设和管理国家环境监测网和全国环境信息网；•5、建立和实行环境质量公告制度，统一发布国家环境综合性报告和重大环境信息。•（十）开展环境保护科技工作，组织环境保护重大科学研究和技术工程示范，推动环境技•术管理体系建设。•