第十章 城市房地产管理法律制度

第十章城市房地产管理法律制度第一节城市房地产管理法概述一、城市房地产管理法的概念城市房地产管理法是指调整城市房地产管理过程中发生的法律关系的法律规范的总称。房地产是土地、房屋财产的总称。在我国，按照土地资源状况和土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未用地。而房屋是指土地上的居民住房、工商业用房、办公用房（写字楼）等建筑物及其构筑物，如铁路、桥梁等。房产与地产有时可分，有时不可分。从物质形态上看，当土地作为耕地或者空地时，它只是地产；当在土地上建房时，地产与房产则连为一体，称为房地产。就全国整个土地而言，大部分是在农村，因而土地上没有建筑物的占大多数，土地上有建筑物的占极少数；城市的情况则恰恰相反，土地上有建筑物的占大多数，土地上没有建筑物的占少数。所以，“房地产”一词有广义狭义两种用法，有时指土地或房屋，有时指土地和房屋。正是由于房产与地产的有机结合，才会产生《城市房地产管理法》这种调整整体意义上的城市房地产关系的法律。综合起来说，房地产作为一项财产，在法律上反映为房地产权。其中，当土地单独作为地产时，指的是土地所有权、土地使用权；当房屋单独作为房产或者出租时，指的是房屋所有权、房屋使用权；当土地与房屋连为一体时，指的是房屋所有权和其占用范围内的土地所有权，或房屋所有权和其占用范围内的土地使用权。房地产业是商品经济和城市发展的产物。伴随着商品经济的进一步发展，房地产业也得到了较快发展。在许多发达国家，房地产业日益成为国民经济的支柱行业，成为基础性、先导性产业。房地产管理，包括房地产的行政管理、企业管理及物业管理等。房地产业的主要经营活动包括：组织建房用地的基础设施建设，房屋的营造、维修、更新、迁移等生产性活动；从事土地使用权的出让、转让、和房屋的买卖、租赁等流通性活动及其管理工作。随着我国经济体制改革的进行，城市土地使用权有偿的实施和住宅商品化的发展，我国房地产业正日益成为一个重要的经济部门。建立健全房地产市场，是建立我国社会主义市场体系的重点之一。房地产业对其他各个产业的发展，对金融的振兴，对消费结构的变革以及对整个社会政治的稳定，都有极为重要的影响。二、城市房地产管理法立法概况近几年来，伴随着土地使用制度的改革，住房商品化政策和城镇住房制度改革的推进，房地产业发展迅速，因此，《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）于1994年7月5日经第八届全国人大常委会第八次会议通过，并于1995年1月日起实施。这对加强城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展有重要作用。该法的适用范围是：在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵守本法。《城市房地产管理法》的立法原则是：国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度的原则；国家根据社会、经济发展水平，扶持发展居民住宅建设，逐步改善居民的居住条件的原则。城市房地产开发、交易的主管部门是国务院及地方各级建设行政主管部门和土地管理部门。第二节城市房地产开发法律制度一、房地产开发概述（一）房地产开发的概念房地产开发，是指在依法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。全面、正确领会这一概念应当注意如下两点：1、取得国有土地使用权是房地产开发的前提如前所述，中国现时的土地所有权分为两种，一是国家所有权，一是集体所有权。城市房地产开发用地必须是国有土地，取得国有土地使用权是城市房地产开发的前提；农村集体土地不能直接用于房地产开发，只有在由国家通过征用转为国有土地后，才能成为房地产开发用地。2、地产开发既可以是进行基础设施建设，也可以是继之进行房屋建设房地产是房产和地产的总称。房地产开发是以土地利用和房屋建设为投资对象而进行的生产活动。前者通常称为土地开发或再开发，后者则称为房屋开发。土地开发，也称“三通一平”或“七通一平”。所谓“三通一平”，就是将开发区域以外的道路、给水排水管、供电线路等引入施工现场，对施工现场的土地进行平整。所谓“七通一平”，包括道路通、上下水通、雨污排水通、电力通、通讯通、煤气通、热力通和平整场地。土地开发就是通过“三通一平”或“七通一平”，把自然状态的土地变为可供建造房屋和各类设施的建筑用地，即把生地变为熟地。土地再开发，就是在不增加城区现有土地使用面积的情况下，把城区原有土地进行再开发，即进行改造，通过一定量资金、劳动等投入，调整用地结构，完善城市基础设施，以提高现有土地的使用功能，提高土地利用效益。房屋开发，就是经过开发或再开发，在具备建设条件的城市土地上建筑各类房屋，包括住宅、工业厂房、商业楼宇、办公用房和其他专门用房。综上所述，可以看出，房地产开发并非仅限于房屋建设或者商品房屋的开发，而是包括土地开发和房屋开发在内的开发经营活动。（二）房地产开发应该遵循的原则1、房地产开发必须严格执行规划的原则我国《城市规划法》第29条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”在城市开发建设中，房地产开发是其中的重要组成部分。因此，房地产开发必须严格执行城市规划，这是城市规划能够落到实处的保证。2、房地产开发必须坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一的原则房地产业是国民经济的支柱产业，房地产业的发展，必将影响整个社会经济的发展，影响城市建设和社会文化事业的发展。没有经济效益的提高，不可能有社会事业的发展，环境的改善；但是，又绝不能以牺牲社会效益和环境效益为代价，片面追求经济效益，必须做到经济效益、社会效益和环境效益三者的统一。3、房地产开发应当坚持“全面规划、合理布局、综合开发、配套建设”的方针和原则这是在总结我国多年来城市建设、房地产开发的经验基础上，提出来的一条应当长期坚持的正确方针和原则。二、房地产开发用地（一）土地使用权出让1、土地使用权出让的概念和特征国有土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。这是国有土地有偿使用的第一种方式。土地使用权出让是我国土地制度的一项重大改革，1998年七届人大一次会议通过了《宪法修正案》，在宪法中删去了禁止土地“出租”的条款，增加了土地使用权可以依法转让的内容，为土地使用权的出让和转让提供了宪法依据。1998年12月，七届全国人大常委会第五次会议通过了修改《土地管理法》的决定，删去禁止土地出租的规定，增加了“国有土地和集体土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”1990年5月19日国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，同时发布《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，标志着我国土地使用权有偿使用制度正式确立。土地使用权出让具有以下法律特征：（1）土地使用权出让是一种特殊的民事法律行为，或称经济法律行为。出让土地使用权的一方是国家，一般是以各级人民政府土地管理部门为代表，称为出让人；另一方是自然人或法人，称为受让人。国家在这里是以所有者的身份出现。因此，双方必须遵守平等、自愿、有偿的原则。受让人必须为取得土地使用权付出代价，既缴纳土地使用权出让金，表现为一定数额的货币。（2）土地使用权出让附有特殊限制，表现为权利的有限性和有期性。土地使用权出让均具有一定年限且不得超过法定最高年限的规定。土地使用权出让的最高年限规定为：居住用地70年，工业用地50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合和其他用地50年。使用期满，国家可以无偿收回土地使用权及地上建筑物和其他附着物所有权，使用者如需继续使用，可以向政府申请延期，征得同意后，重新签订合同，补交土地出让金。受让方取得的土地使用权附有许多使用限制，如必须遵守出让方制定的土地用途、开发强度、配套要求等方面的条件，不得随意更改。出让土地使用权的范围，仅限于城市规划区内的国有土地。城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。也就是说，农村集体土地使用权不得直接出让。2、土地使用权出让的方式土地使用权出让方式，按《城市房地产管理法》第12条规定：可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游娱乐和豪华住宅用地，有条件的必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。这项规定，与《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第13条规定的“（一）协议；（二）招标；（三）拍卖”在顺序上正好相反，反映了市场经济体制逐步建立后，市场要求公开、公平、公正出让土地使用权的客观要求。广东省人民政府1998年7月颁布《城镇国有土地事业全招标拍卖管理办法》，规定从1998年8月1日起，所有经营性用地必须经过招标、拍卖取得，不得采取协议方式出让。（1）拍卖，又称竞投。这是指出让人在指定的时间、地点，组织符合条件的土地使用权的有意受让人到场，就拟出让使用权的地块公开竞投，按“价高者得”的原则确定土地使用权受让人的出让方式。拍卖与招标不同：拍卖是按“价高者得”确定受让人，招标是按最优者得确定受让人，招标中最高标价不一定赢得竞投，还要综合考察其他条件，如规划设计方案。招标方式中，各投标人互不知道他方所提竞投条件，投标人也只有一次投标机会，投标书一旦投出，不能随意更改，而拍卖则是各应买者之间的公开竞投，报价可以随时提高。拍卖的一般程序是：出让人发出拍卖公告，将土地使用权拍卖事宜向社会公布；竞买，即在拍卖场所，竞投人以报价方式向拍卖人作出应价；签约，应价高者与出让人签订土地使用权出让合同；履约，受让人交付土地使用权出让金，出让人交付土地，办理土地使用权登记手续，受让人领取土地使用证书。（2）招标。这是指在指定的期限内，由符合条件的单位或者个人以书面形式竞投某地段的土地使用权，由出让人即招标人根据一定的要求择优确定土地使用权受让人的出让方式。招标出让的一般程序为：招标、投标、定标、签约、履约五个阶段。招标通常是以招标通告的形式公告出让的地块的位置、面积、用途及其他相关事项。投标则是经资格审查合格的人，以接受标书为条件向招标人发出的订立合同的意思表示。投标人在规定的时间内，向招标人交纳投标保证金后，方可在规定的期限内将密封的投标书投入指定的标箱。定标是招标人公布所有的投标书并公开进行评比，对评定的最优投标人允诺与其订立合同的意思表示，定标一般又经过开标、评标、决标三个阶段，决标后向中标者发出中标证明书。（3）协议出让。这是指出让方与受让方经过协商，就土地使用条件及双方的权利义务达成一致意见的一种出让方式。协议出让一般有以下程序：申请、协商、签约。协议出让首先要由有意受让方向土地管理部门提出使用土地的申请，经双方平等协商，达成一致意见后签订协议。协议出让是一对一的协商，受让人有较大的讨价还价的机会，在实践中容易产生土地条件相当而出让进差别较大的情况，因此，1994年颁布的《城市房地产管理法》已限制这种方式的运用。3、土地使用权出让合同（1）国有土地使用权出让合同的概念国有土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门代表国家（出让人）与土地使用者（受让人），就特定地块土地使用权有关事宜达成的、明确双方权利义务关系的书面协议。《城市房地产管理法》第14条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。”“土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”（2）国有土地使用权出让合同的主要条款有：出让合同双方当事人；出让地块的位置、面积和自然状况；土地使用权出让年限；土地使用权出让金、土地使用金价格；出让地块的用途及规划要求、建设管理要求；交付出让地块的期限和方式；有关土地使用权及地上建筑物、其他附着物转让的条件；违约责任。3、土地使用权出让的法律控制为了防止和克服房地产开发用地供应总量失控现象，形成国家对房地产一级市场的有效垄断，《城市房地产管理法》对土地使用权出让规定了严格的法律控制措施。其主要规定有：（1）禁止集体所有土地使用权的有偿转让为了切实贯彻实施保护耕地的基本国策，明确规定