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第十章失业社会保障本章要点：1.记忆失业、失业率、失业保险与就业的概念2.掌握失业保险的制度类型与失业保险制度的基本框架3.了解我国的失业保险制度综观全球失业保障的发展轨迹，有两个最突出的制度特点：一是与其他社会保障项目相比，失业保障制度与经济社会发展水平相关更为密切；二是体制模式多样化。第一节失业保险概述一、失业、失业率、失业保险、就业（一）失业1.失业的定义我国定义：失业是指劳动者在有劳动能力工作并确实在寻找工作的情况下不能得到适宜职业而失去收入的状态。1982年在国际劳工组织召开的国际劳工统计大会上，给失业下了标准定义：失业是指在调查期内达到一定年龄并满足以下条件者：（1）没有工作，即未被雇佣也未自谋职业者；（2）目前可以工作，即可被雇佣或自谋职业者；（3）正在寻找工作，即在最近特定时期已经采取明确步骤寻找工作或自谋职业者。2.失业的分类经济理论界通常将失业分为周期性失业、技术性失业、结构性失业、摩擦性失业和季节性失业。（1）周期性失业是由于总需求不足，即社会对商品和服务的总需求不足，不能为充分就业提供适当的工作岗位所造成的。（2）技术性失业是指由于使用新的机器设备，采用新的生产工艺和新的生产管理方式，导致社会局部生产节省劳动力而形成的失业。（3）结构性失业是由于国民经济产业结构的变化以及生产形式和规模的变化，劳动力结构不能与之相适应而导致的失业。随着社会的不断发展，新的生产和服务领域不断出现，一方面它能提供新的就业机会，但另一方面它也会挤垮一部分老的生产和服务领域，导致一部分人失业。（4）摩擦性失业指由于求职的劳动者和需要提供的就业岗位之间存在着时间差而形成的失业。（5）季节性失业指由于某些行业生产条件或产品受气候条件、社会风俗或购买力习惯的影响，使生产对劳动力的需求出现季节性的波动而形成的失业。（二）失业率失业率是反映一个国家或地区失业状况的主要指标。国际上通行的以失业人数同在业人数（就业人数）与失业人数之和的比例。失业率=失业人数/（在业人数+失业人数）×100%我国使用的是城镇登记失业率，是计算城镇登记失业人数同城镇就业人数与城镇登记失业人数之和的比例城镇登记失业率=城镇登记失业人数/（城镇就业人数+城镇登记失业人数）（三）失业保险及其制度类型1.失业保险定义失业保险是指国家通过立法强制建立失业保险基金，对非因本人原因失去工作、中断收入的劳动者，提供限定时期的物质帮助以及再就业服务的一项社会保险制度，失业保险具有保障生活和促进再就业的双重职能。2.失业保险的建立与发展失业保险是伴随着工业化和劳动力市场的不断发展而产生的。1911年12月16日，世界上第一个失业保险法在英国通过，标志着世界上强制性失业社会保险制度的诞生。1999年时全世界建立有关社会保障项目的国家建立社会保障制度的国家数量比例（%）实行各类社会保障制度的国家172100其中：养老保障16797工伤保障16495医疗保障11265失业保障69403.失业社会保险制度的类型现代社会的失业保障系统中包含两大类制度化办法：一是保险模式；二是救济模式。二者在资金筹集方式、享受保障的资格条件和待遇水平等方面都有明显的差异。失业保障制度模式的主要差异资金来源覆盖范围享受资格享受条件保险模式雇主雇员有稳定工资收入正规就业部门缴纳保险费和其他条件要求与缴费和工作经历相联系救济模式公共财政拨款法定就业年龄以内的公民或居民所有失业者根据需要确定世界各国失业社会保险制度的三种基本类型1.国家立法强制实施的失业保障模式：是由政府直接管理或政府委托一个机构负责管理，凡属失业社会保险法覆盖范围的劳动者都必须依法参加，个人没有选择的自由。2.非强制性的失业社会保险制度：允许劳动者自愿选择是否参加失业保险。失业保险由工会成立，政府提供大量资金。3.失业救济制度在这三种模式的基础上，在实际执行中又派生出三种模式：非强制性失业社会保险制度与失业救济制度并行；强制性失业社会保险制度和失业救济制度并行；强制性失业社会保险制度和非强制性失业保险制度相结合。（四）就业1.就业的概念就业是指在一定的物质基础和社会形式下实现的劳动力要素和生产资料要素的结合，实质就是劳动过程中人和物的结合。就业必须同时具备三个条件：（1）必须从事一定的社会劳动；（2）必须是有报酬或收入的劳动；（3）必须是得到社会承认的劳动。二、失业社会保险制度的基本框架现代失业保障制度贯穿于劳动者就业和失业的全过程，体现积极主动的宗旨，包括：失业预防失业救助失业保险三者构成现代失业保障制度的基本框架。失业保险基金的筹集失业保险覆盖范围的确定享受失业保险的资格失业保险金的给付标准和给付期限失业保险的管理机构失业社会保险基本组成要素三、失业社会保险制度存在的问题1.失业社会保险成本迅速上升。2.失业津贴过高，导致失业者消极对待再就业。等待性失业：是劳动者期望得到更好的工作而选择的一种策略，取决于等待收益和等待成本之间的权衡。第二节失业预防和就业扶助现代失业保障制度包括失业预防、失业救助和失业保险三方面内容。其中失业预防和失业补救的具体措施有：对企业解雇的约束、建立失业预警系统、实施就业培训、就业指导和就业创造等，具有预防在职者失业和重新安置失业者的功能。一、失业预防对企业解雇的约束——为保障劳动者的就业权（一）企业解雇员工1.单项解雇过失解雇无过失解雇2.集体解雇：受到严格的法律约束，并必须给予最低限度的经济补偿。（二）失业预警制度1.失业控制目标的确立——社会经济因素——预警失业线2.失业警戒线、恶性失业线——失业检测和预警的依据标准3.失业监测系统——对失业调查、统计、预测、报告的运作系统4.失业控制对策及实施长期对策短期对策（三）职业教育和培训1.内容职业教育和培训分为三个层次：职前培训在职培训失业培训2.职业教育与培训的特点（1）职业教育和培训有法可依（2）政府、社会和企业共同承担职业培训工作（3）职业教育与普通教育日趋融合（4）职业教育中加强了就业前途指导二、就业扶助创造就业主要从两个方面入手：一是拓展新的就业领域；二是社会就业时间总量上的再分配。具体的措施和方法有七种：1.以优惠政策鼓励失业者创办企业；2.开发社区工作岗位；3.开辟家庭雇工就业领域；4.鼓励失业者向劳动力短缺的地区流动；5.采取措施扶持就业困难群体；6.实施职业轮换制度；7.建立就业信息服务网络。失业保险、就业服务和职业培训一起构成了一个完整的就业保障体系新劳工职业培训就业服务失业就业三、失业预防和就业扶助措施存在的问题1.对劳动市场的过度管制（解雇约束）限制了企业的用人自由，一定程度上影响了劳动市场的良性运转。2.职业教育和培训的心理教育薄弱。3.以优惠贷款、企业津贴的方式鼓励失业者创立自营小企业，对降低失业率有一定作用。但自营企业需要的不仅仅是资金，更需要管理知识和管理技能，而这正是失业者极为缺乏的。第三节我国的失业社会保障制度一、我国失业社会保障制度的建立和发展（一）建立我国的失业保险制度，始建于1986年。国务院1986年颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》。国务院于1986年7月，颁布了《国营企业实行劳动合同暂行规定》、《国有企业招用工人暂行规定》和《国营企业辞退违纪职工暂行规定》等一批法规，随后《破产法》相继出台，使企业有了用人自主权，职工有了择业权。这一《暂行规定》是中国失业保险制度建立的起点，为中国失业保险制度的不断完善奠定了基础。1986年国务院出台的《国营企业职工待业保险暂行规定》确定的保险覆盖范围：（1）宣告破产的企业的职工；（2）濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工；（3）企业终止、解除劳动合同的工人；(4)企业辞退的职工。（二）改革1993年八届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划及2010年远景目标纲要》提出要加快以养老、失业、医疗等社会保障制度为重点的多项社会保障制度改革，为经济体制改革特别是企业改革和对外开放创造良好的外部条件。1993年5月，国务院颁发《国有企业职工待业保险规定》对《暂行规定》进行了补充和完善，主要的政策变化体现在四个方面：一是适用范围的扩大，由过去的国营企业拓展到了城镇国有企业二是扩大了享受失业保险的对象范围，将原来只适用四种人扩大到了七种人三是调整了待遇标准，将待遇救济金由过去按本人标准工资的50%—75%计发，改为按当地民政部门规定的社会救济金额的120%—150%计发。四是增加了救济的内容，对特殊困难的待业人员提供了特殊保护。直到1994年政府部门才正式使用“失业”及“失业率”概念，“待业保险”才被正式改为“失业保险”。1994年以后，国家正式提出实施“再就业工程”，突出了失业基金促进失业人员再就业的作用，失业救济与促进再就业的有机结合取得了明显的进展。同时，在总结一些地方解决下岗职工问题经验的基础上，国家决定建立下岗职工基本生活保障制度。1999年1月22日，国务院颁布实施了《失业保险条例》，为完善失业保险制度提供了根本的法律规范。《条例》的发布实施，是社会保障法律体系建设的一个重要成果，对完善事业保险制度，切实保护失业人员的合法权益，维护社会稳定提供了重要的法律依据。《条例》的颁布，标志着中国失业保险制度的发展进入一个新的阶段。99年的条例在93年《规定》的基础上，对原制度框架在若干方面作了较大的修改。主要有8个方面的突破和变化。主要体现在以下几个方面：1.“失业”与“待业”之争虽然于94年已经结束，但国家以法规的形式来正式表述还是在《条例》之中。相应的，对失业保险待遇的定义，由“待业救济金”正式改为“失业保险金”。2.失业保险覆盖范围的扩大。3.调整了失业保险费的缴费比例，确立了单位与个人的保险费分担机制。失业社会保险基金由国家、企业事业单位、职工个人三方共同承担。（1）提高了单位对失业保险基金的缴费率，由原来的按本单位工资总额的1%提高到按2%缴纳失业保险费；（2）职工个人由原来不缴费改为按本人工资的1%缴纳失业保险费。4.享受失业保险待遇的条件改变，由原来的七种人扩大到凡非自愿失业、办理了失业保险并有求职要求、按规定履行缴费义务的失业人员都可以申请享受失业保险待遇。5.将失业保险金的给付标准与最低工资和城镇居民最低生活保障线挂钩。《条例》规定，失业保险金水平低于当地最低工资，高于当地城镇居民最低生活保障线，具体给付标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况而定。对失业保险金的给付期限也作了较为明确的规定，根据失业者失业前单位和个人累计缴费时间的长短，划分为三个给付期：（1）累计缴费时间1-5年，失业后可领取最长期限为12个月的失业保险金；（2）累计缴费时间为5-10年，领取失业保险金的最长期限为18个月；（3）累计缴费时间10年以上，领取失业保险金的最长期限为24个月。6.对失业保险制度与社会救济制度的衔接做出了规定，使社会保障制度进一步体系化。7.对违反失业保险条例规定的一系列行为，制定了惩罚条款。8.失业保险基金开支中增加了职业培训补贴和职业介绍补贴项目，发挥了促进就业的整体功能。（三）国有企业下岗职工基本生活保障—特殊的失业保障形式对下岗职工提供相应保障的依据，是中共中央国务院1998年6月9日颁布的《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，以及劳动和社会保障部等政府部门下发的相关配套的政策。下岗职工基本生活保障制度的主要内容包括：（1）凡是有下岗职工的国有企业都必须建立再就业服务中心或类似机构。（2）下岗职工基本生活保障和再就业资金的筹集，采取“三三制”办法解决。财政预算1/3、企业负担1/3、社会筹集1/3（3）下岗职工由再就业服务中心管理并提供保障的最长期限为三年。针对再就业工程，中央就提出了“两个确保，三条保障线”：“两个确保”：