把握WTO规则优化厦门市财政科技补贴政策

把握WTO规则优化厦门市财政科技补贴政策陈苹当前，我国加入世贸组织已经进入了后过渡期。在新世纪，科技进步和创新愈加成为增强国家综合实力的主要途径和方式，依靠科学技术实现资源的可持续利用，促进人与自然的和谐发展已经成为各国共同面对的战略选择。2006年初，中共中央、国务院颁布了关于实施科技规划纲要，增强自主创新能力的决定，厦门市也将建设科学技术创新型城市列入“十一五”科技发展专项规划中。因此，在熟悉WTO协议中有关财政科技补贴的激励和约束性内容后，应不断调整与WTO规则不相符的相关规定，同时兼顾未来科技发展的需要，为厦门市科技发展战略提供制度和经济方面的保障。WTO规则中与科技补贴有关的制度安排1、WTO中对政府补贴规范的概要《补贴与反补贴措施协定》(下面简称协定)是WTO各成员制定本国技术进步政策的重要依据，该协议对各成员国政府给予产业研究开发补贴的范围、水平以及合法的成本项目都进行了严格的规定。根据是否产生贸易扭曲的效应，将政府补贴分成“被禁止的补贴”(第三条)，“可起诉的补贴”(第五条)和“不可起诉的补贴”(第八条)；而且，该协议还对不同的补贴形式，明确了实施范围和裁决与执行的程序，形成了完整的可操作执行的法律系统。由此可见，各国政府在选择本国的财政政策时必须考虑到相应的国际经济法律权利义务的约束。其次，该协议对发展中和转型经济国家的过渡期做出了规定，转型经济国家可以在7年时间内保留所禁止的且经通知的出口补贴和进口替代补贴，并免受根据协议第四条所采取的争端解决措施的制约。这也是我国在加入世贸组织后较少产生反补贴争议的主要原因，但随着限期的临近，如何调整我国政府在科技方面的补贴政策是非常迫切的问题。再次，对较富裕的发展中国家当某产品的出口连续两年达到该产品世界贸易至少3.25%的份额，则有关该产品的补贴必须在两年内取消。这也在一定程度上限制了各国试图主导某项产品独占市场主导地位的结果。最后也是常被忽视的是，根据WTO的基本原则，在一般的市场经济环境下，中央和所属各地方政府行为应统一规范，公开透明，能为各类市场主体提供平等的竞争秩序，否则将有可能被视为非市场经济国家，在国际贸易中遭受歧视性待遇，这必然会严重影响我国经济的正常发展。2、WTO框架下对补贴和财政科技支出管理方面的制度规范根据协定，补贴是指一成员政府或公共部门给某些企业(指其辖区内的一个企业或产业或一组织或产业)提供的财政支持或税收减免，或对货物和服务提供的价格支持，以直接或间接增加从其领土出口某种产品或减少向其领土进口某种产品，或者对其它成员的利益造成威胁或损害的政府措施。由此不难看出，在经济全球化发展的背景下，政府预算支出对经济的干预是有条件限制的，而且是从运行实质性结果来考察的，这与我国传统上对政府补贴的理解是有差异的，WTO中的各个政府成员，有义务保证该协定在其统治范围内得到贯彻执行，存在上述的差异应该有相应的制度保证来衔接与国际制度接轨的计量方法，否则将可能使我国企业在涉外诉讼中处于不利地位。而对于科技方面的补贴，各国在制度设计上都会把注意力集中在如何将其归入不可诉补贴的范围。按照规定，除了不具有专向性的补贴不可诉外，对研究和开发(简称研发或R&D)补贴，贫困地区补贴和环保补贴只有在符合特定的条件下才是不可诉的。因此，结合上述对补贴的理解，不能把财政支出中科技支出的预算执行数和R&D补贴等同起来，还要考虑政府对企业研发费用实行的减免税政策，这也是一种间接的财政补贴，包括在协定之中。按财政补贴对经济活动的影响结果分，主要可分为基础研究资助，商业性前期研究资助和商业性后期研究资助三类。笔者认为，协定的本质精神是鼓励政府对高等教育和研究机构所从事的基础研究的财政资助，它基本上归于第一类；商业性前期研究，由于其是否能够从市场上得到回报的前景并不明朗，则也需要政府和企业共同承担，政府可以按一定比例给予财政资助。而对能够从市场上直接得到回报的商业性后期研究，政府不应给予财政资助。这也是成熟的市场经济国家在科技创新活动中常见的分工协作模式。但由于各国对于市场与政府的分工受经济政治文化等因素的影响，政府补贴的规模和种类的设置大相径庭。各国政府间补贴和反补贴的制度博弈的背后是综合国力的竞争，目前，发达国家和发展中国家在多哈回合谈判上的分歧也从一个侧面反应了双方在科技发展方面制约和反制约的较量，科技方面的国际竞争是与相应的资本流动、知识产权的保护、国际贸易收支平衡等多方面的制度安排联系在一起的，必须综合规划。我国宏观科技补贴政策的不足首先，我国政府鼓励研发创新的宏观政策以2006年胡锦涛讲话为标志进入了新的历史阶段，从科技发展战略导向，科技体制改革，关键性战略技术选择，科技投入的支撑保障体系等方面对未来20年间我国科技事业的发展做出了详细布置。而目前我国鼓励研发的财政直接投入政策主要集中在不同的分工定位方面的国家科技计划，诸如国家自然科学基金，高技术战略研究中的863计划、973计划等等。这种人为的计划设定，在实际运作过程中难免会出现有的领域重复投资，有的领域又无人问津的不和谐的局面，具体表现在财政经费向个别企业过度集中，而农业、公益事业等的研发投入显得不足。其次，通过国际间比较，我国政府财政研发投入在规模上偏低，在内容上以跟踪模仿为主导，缺乏创新，企业未成为国家创新体系中的主体，而财政资金在基础研究方面的投入力度严重不足是我国长期依赖外国技术的主要因素，而这恰恰暴露出我国经济发展中急功近利的弱点。每个企业都视无偿的使用财政资金为“唐僧肉”，以规避研发风险，不惜以灰色手段取得财政注入资金，即使借鸡下蛋也是稳赚不赔，从供给角度看，国家财政投入又陷入饥渴的漩涡；而各类企业间的不公平竞争环境更助长了中小企业搭便车的心理，反而抑制了企业自主创新的动力。可见，在不违背WTO的原则基础上，如何提高对科技补贴的政策决策和执行中的绩效管理是当务之急。具体到厦门市过去也存在科技投入不足，高新技术产业竞争力不强，财政科技资金使用效率不高，科技发展资金投向不够合理等问题。笔者认为，为了能实现厦门经济跨越式发展的目标，厦门应充分利用计划单列市的特点，着重完善与科技研发经费管理相关的宏观制度建设，借鉴市场经济国家的经验，对不同的项目和领域，根据风险和收益的关联程度，激发企业成为科技创新的主体，政府在战略决策过程中本着“有所为，有所不为”的原则，让财政资金发挥良好的杠杆作用，从整体上带动市场要素的优化组合，真正提高了财政资金的使用效益。优化厦门市财政科技补贴政策的建议我国在从计划经济向市场经济转型的过程中，最困难的问题就是界定市场和政府的活动边界，在科技研发投入方面也是如此。但市场机制应在资源配置的过程中发挥基础性作用是决策的核心。在从计划向市场的转型过程中，政府已不再是经济增长和社会发展的惟一推动者，而是社会公共事务的合作者、参与者和促进者。政府惟有培育市场，依靠市场，设计有效的科技补贴政策，才有利于经济社会的发展和繁荣。这也是WTO框架中约束政府补贴，设立反补贴的程序来限制各国政府在竞争中产生的扭曲效应的主要原因。厦门作为链接珠江和长江两个经济区通道，可从以下方面优化财政补贴的政策：1、亲善市场，立足海峡西岸的经济圈的特色，明确财政科技补贴的战略重点侧重在节能环保，物流产业高新技术化等方面与相邻区域的经济形成互补优势。近期正在组建的国际物流中心及其相关研发经费，就是兼具公益和营利特点的补贴内容，不仅对本辖区有利，还将会产生很大的辐射效应。2、保证科技研发补贴的政策公开透明，为利益受损者提供有效的质疑和申诉程序透明度原则是WTO规则中的基本原则，而涉及科技研发补贴的形式除了常见的经费拨款以外，对于法定范围内的政府采购、税式支出、政府贷款等政策法规，要从立项决策、执行和监督等方面提供完整的说明安排。为了防止暗箱操作，可以设立独立的政府监管机构，受理因科研补贴分配不合理甚至违法的利益受损者的质疑，并仿照WTO的制度设计方法，提供相应的申诉程序。3、按照WTO规则对补贴的界定范围，规范相应的财税支出数据管理系统，以便及时应对来自国外机构的反补贴的调查政府部门有责任规范与科技补贴相关的数据收集汇总和反馈信息，才能更好的引导市场要素的合理流动，减少丰歉不调的局面，降低政府对市场机制的扭曲。4、构建财政研发支出绩效评估与成果管理系统，维护公平竞争的市场秩序在预算决策环节，要从经济性、效益性、先进性、创新性和影响力等多维度来设置绩效评价指标体系，科学量化指标的计算方法和权重，通过市场竞争机制确保政府研发经费用在刀刃上。禁止弄虚作假的不正当竞争行为，更需要有一个快速高效运作的行政执法体系，才能激发有实力和有远见的企业的积极性，促使他们成为科技补贴的受益人。政府还可以通过定向采购等方式，促进产学研的一体化发展，缩短产业化的过程，取得多方共赢的效果。总之，在探索自主创新的发展战略中，我们必须重视制度创新的导向性作用，把握WTO规则的制度设计的要旨，从实际出发，灵活而稳妥的优化适合我国实际情况的补贴政策，才能提升我国在世界经济活动中的综合竞争力，在国际经济舞台上扮演不可或缺的角色。（作者单位：厦门大学财政系）