绩效管理视野中的行政审批制度改革

绩效管理视野中的行政审批制度改革——以温州市行政审批制度改革为例胡税根、翁列恩［内容摘要］20世纪末期，以“新公共管理运动”为取向的政府改革运动对当代西方政府管理实践产生了深刻影响，对发展中国家的政府管理体制改革也起到了重要示范作用。引入市场竞争机制、强调顾客导向、提高服务质量，这对于建立一个民主、灵活、高效和廉洁的政府无疑有着重要意义。行政审批制度是政府管理经济和社会事务的一种主要制度安排，是管制行政的制度典型。合理的行政审批对提高政府管理效率具有支持作用，但以过多行政权力为依赖的行政审批往往会走向泛滥、腐败，导致低效。本文以政府绩效管理为视野，将浙江省温州市行政审批制度改革作为案例，分析了温州特殊的经济文化环境和制度安排，讨论行政审批制度改革与服务型政府构建的问题,从而为当前我国的行政管理改革提供一定启示。［关键词］绩效管理行政审批服务行政在现代社会的运转过程中，尤其是随着市场经济的发展，从经济管理、社会服务到国家安全和安全战略，现代国家政府都会以某种方式介入，承担广泛的公共管理职能。这样，政府能力就成为衡量政府的一个核心指标。如何提高政府政策制定和执行公共政策的能力，如何提高政府管理效率来推动公共服务的高效率、高质量，这些问题在当今已成为世界各国政府改革关注的重点，也是现代公共行政走向以政府管理效率和政府能力为核心的现实依据。行政审批制度是政府管理经济和社会公共事务的主要手段和制度安排1，也是当前世界各国政府普遍采取的一种行政手段。合理的行政审批制度有助于维护正常的市场经济秩序，对提高政府管理社会公共事务的效率具有一定的积极作用。我国的行政审批制度是我国行政管理体制改革的重要内容，体现了社会主义市场经济发展的要求。随着绩效观念和市场观念在社会和政府管理部门的逐渐深入，服务行政将更多地上升为现实需求，甚至是客观的制度安排。西方“新公共管理运动”提出的绩效管理思想来源于企业的绩效管理实践，提倡顾客导向、服务质量及政府绩效评估，对我国服务型政府构建产生了积极的影响。使行政审批制度走向绩效管理，构建服务型政府，这是我国行政审批制度改革的一个崭新起点。一、绩效管理：服务型政府构建的依据（一）服务型政府的概念现代信息技术(IT)的发展变化、民主化和国际竞争的环境条件，使政府管理问题成为了国家发展与稳定的中心问题，也使社会公平和民主成为政府管理的核心价值而要求政府更有回应性、更有责任心和更富有效率，并使公共项目及其所产生的结果成为政府管理活动关注的焦点。我国目前正处于体制转型期，市场经济趋向完善发展，尤其是加入WTO的现实，迫切要求积极转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁、服务的政府，形成新的政府管理模式。这不仅是我国行政管理体制改革的目标，也是在市场经济条件下经济顺利运行的重要保证。服务型政府的概念也正是在这个背景下提出来的，成为了我国现代政府的普遍要求，也是我国政府职能转变的基本趋向。“服务型政府”概念的提出与传统的“政府服务”具有1本质差异。政府服务是在道德层面上对政府工作提出的要求，而服务型政府是在管理效率层面上的政府管理新模式，是与绩效管理相结合的管理范式。由于我国目前的服务型政府实践还停留在起步阶段，学术界对服务型政府的概念主要还是集中在对服务型政府特征的描述上，如要求市场机制优先、政府管理有限、法治政府、责任政府、企业家政府、电子政务、提供优质公共服务、公共服务绩效性等2。源于西方发达国家公共部门实践的公共服务体系表明，随着城市化发展，社会对公共服务的数量和质量都随之提升，构建公共服务体系即成为一种需求。在此，笔者认为服务型政府是在市场化经济条件下，政府部门尤其是地方政府通过制度安排、信息建设等途径迅速回应民众需求，提供高速、便捷、有效率的公共服务。国内有学者认为，为实现服务型政府的目标，至少应实现四个方面的转变，即：从政府主导型经济向市场主导型经济转变；从优先经济单一目标向优先社会整体目标转变；从审批型经济向服务型经济转变；从行政控制型体制向依法行政型体制转变3。（二）服务型政府构建的依据提高公共服务水平是新公共管理运动实践的重要取向，对我国政府机构改革也产生了一定影响。我国近年来十分强调公共服务水平和服务质量的提高，还对公共行政服务中心进行了初步研究。可见，构建服务型政府已成为政府管理界和学术界日益关注的问题。服务型政府是我国政府管理实践的主要方向，这也意味着构建服务型政府并不是凭空想象，而是具有深厚的理论依据和现实依据。以下将从两个方面分别阐述服务型政府构建的依据。1．理论依据——公共部门绩效管理绩效管理（PerformanceMangement）是一种注重结果的管理，将个人绩效和组织绩效整合在一起，使整个组织处于高激励、高服务质量的状态。作为企业组织的管理模式，绩效管理简言之就是对绩效的管理。企业组织认识到绩效对效益增长的重要性后，就开始运用一整套的实践手段、技术、工具和管理体系的设置4对个人绩效和组织绩效进行管理。到了20世纪80年代后期、90年代初期，绩效管理已成为相当流行的理论观点。公共部门引入绩效管理是21世纪席卷西方社会的“新公共管理运动”经验的重要组成部分，目前学术界对公共部门绩效管理还没有统一的界定。就笔者看，公共部门绩效管理就是在全球化发展和政府财政压力增加之下，公共部门主动吸纳企业绩效管理的经验和做法，以顾客为导向，及时回应社会市场需求，引入市场竞争机制，强调政府绩效评估和提高公共服务质量。具体来说，公共部门绩效管理包含以下三层意思：第一，强调绩效管理是公共管理者的主要职责。作为公共组织，原则上必须对公民负责，如资源是否得到了有效利用，是否达到了预期目的，公民的满意程度如何等。无论是组织还是个人，都需要进行绩效评估和管理。这是对公民负责的要求，也是公共组织赢得更多支持的基础。对公共组织的个人和组织进行绩效管理是公共管理者的主要职责。传统的公共部门管理把公共管理者界定为对社会公共事务进行管理、管制的角色，而忽视了公共管理者作为管理者也有提高个人和组织绩效的职责。一般认为，公共部门也应该追求效率和效益，而公共部门管理事务的特殊性使其效益衡量成为困境。公共部门在全球化巨大的竞争压力中率先走出了这个困境，充分强调绩效管理是公共管理者的职责。这样，公共管理者相对于企业组织的管理人员来说，就也能够以普通管理者的身份参与到绩效管理中。第二，强调公共部门的高效率。公共部门绩效管理充分强调公共部门产出的高效率。公共部门的产出主要是公共服务，传统的成本－收益分析不适用于公共部门考核，导致公共部门的考核一直处于无效状态。绩效管理是一种注重结果的管理，将个人绩效和组织绩效整合在一起，使整个公共组织处于高激励、高效率的状态。通过绩效管理全方位的监测、控制和管理，公共部门能够不断持续改进个人和整体绩效。第三，强调公共部门服务的高质量。公共部门引入企业组织的绩效管理并不是完整的，但在提高效2率和服务质量方面进行了充分的借鉴和利用。绩效管理本身源于市场经济竞争环境的变化，这与公共部门降低成本、提高产出的目的有着相似之处。所不同的是公共部门提高产出效率的压力反而没有企业组织大。当然，公共部门也处于一定的市场竞争环境中，随着公共部门服务内容的扩张和资源压力的增大，提高服务质量和产出水平也就成为其刻不容缓的大事。传统的公共行政理念集中于管制和效率。如，公共行政学者罗森布卢姆（Rosenbloom,1986）就认为：“公共行政是采用管理的、政治的和法律的理论和过程以完成立法的、执行的和司法的政府指令，为整个社会或其某个部分的需要行使管制和服务的职能”5。但到了20世纪末期，许多公共行政学者转变了公共行政的理念，不仅将行政和管理相区别，而且提倡公共部门的管理应通过市场化走向公平、可靠、关心顾客和效率．．．．．．．．．．．．．．．．．．。美国政治学家彼得斯说：“不管是昀富裕的西欧各国或昀贫穷的非洲国家是否考虑进行行政变革，人们普遍假设提高政府组织效率的昀佳甚至唯一的方法是用某种建立在市场基础上的机制代替传统的官僚制”6。绩效管理则正是在这个意义上确立了衡量公共部门绩效的四个标准——经济(Economic)、效率(Efficiency)、效果(Effectiveness)和公平（Equity）。尽管这套标准在具体实施上还存在许多困境，但它至少表明绩效管理建立在市场基础上，有助于绩效观念的强化、服务质量的提高和管理效率的提升。传统的公共行政为维护社会秩序也相当注重社会公众的需求，并以满足这些需求作为政府工作的重点。但在绩效管理中，现代公共行政显然有别于传统的服务理念，而是将社会大众作为顾客，使政府工作的重心围绕顾客的需要，并以顾客需要的满足作为衡量绩效的标准。可以说，绩效管理在引入市场机制的同时也引入了“顾客就是上帝”的服务观念，有力地推进了公共部门的服务品质，使其走向真正的服务型政府。2．现实依据——新公共管理运动的实践新公共管理运动是20世纪70－80年代西方各国政府面对财政困境和社会对政府提供服务需求的扩大所实行的政府改革运动。从撒切尔夫人开始的英国行政改革到美国“创造一个少花钱多办事的政府”的行政改革，再到新西兰的行政改革、澳大利亚“竞争、绩效、透明”的行政改革和韩国的亲切服务运动。这场涉及西方大多数主要发达国家的行政改革无一例外地都引入了市场竞争机制、强调顾客导向以及提倡服务质量的提高7。从新公共管理运动的实践来看，城市化和市场化发展要求政府能够提供更为有效、优质的服务。在英国行政改革过程中，撒切尔夫人提出了“经济行政”的指导思想和“成本效益”的指导原则，认为“行政管理应该从经济的角度规定目标值，努力实现完成值，并客观根据完成值与目标值之比算出达成值”8。由于市场竞争的激烈，政府也无可避免地成为“竞争主体”。如何以及怎样更好地满足市场和社会公众的需要在一定程度上可以成为衡量政府管理有效性的指标。新公共管理运动中的绩效管理在公共部门中引进企业评估机制，注重绩效考评和管理，使公共部门的改革具有操作层面的意义，在资金使用、服务质量和公务人员素质方面都能有实质性进展。尽管新公共管理运动的许多理念和实践也遭到了批判，但不可否认，这种以满足顾客需求为基础的市场化导向管理对我国一些地方政府的管理和实践有着一定借鉴作用。从管制到服务，立足于市场化和顾客导向，绩效管理突破了传统公共行政的效率意识，将发挥人的主观能动性和提高组织效率两者紧密结合起来，从而表明了服务型和效率型相结合的政府管理模式的构建具有现实的可能性。（三）我国服务型政府构建的标志公共部门绩效管理为我国服务型政府构建提供了基本依据，市场机制优先、政府管理有限、法治政府、责任政府、企业家政府、电子政务等都是服务型政府的要求，但服务型政府昀终还是要体现为具体的制度安排或管理方式的转变。作为我国行政管理体制改革的趋势，3服务型政府就首先需要有健全、合理、高效、服务的行政审批制度，这既是我国行政制度制度改革的重要内容，也是服务型政府应对绩效管理改革的具体要求。行政审批制度是我国现阶段政府管理经济和社会事务的主要制度安排。从理论角度看，由于市场失灵的存在，政府实行必要的手段进行干预乃是正当的。由此，行政审批作为政府运用行政权力管理公共事务的手段也具有正当性。合法有效的行政审批对于弥补市场失灵产生的负效用以及有效地管理社会事务都具有重要的作用。随着现代社会公共事务领域的扩大，更需要政府以适当、有效、积极的手段介入。但作为管制行政的制度典型，我国的行政审批源于计划经济体制下政府通过权威系统实现经济社会秩序的制度安排，即带有严重的权威主义色彩，导致公共事务的政府垄断、低效率以及因“寻租”而产生的大量腐败行为。同时，由于地方保护主义的盛行，行政审批项目严重泛滥，使政府工作效率、服务水平都急剧下降。据国务院法制办调查统计，目前我国就中央政府部门控制的审批事项就多达2000项，地方审批事项则更多。鉴于对我国行政审批制度改革的迫切要求，我国于2003年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》，对行政许可的设定、程序、监督、责任等都进行了规定，标志着我