解读“主体功能区”――银河证券田书华博士后

田书华区域经济与资本市场研究报告解读“主体功能区”银河证券田书华研究员：田书华：（8610）66568736：[e-mail]执业证书编号：S0130511020005报告完成日期：2011年9月25日主要内容一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能。我国各地区各种自然环境和资源条件差别迥然，各地区不能按照统一的发展模式进行发展，根据全国整体发展规划及各地具体情况，我国国土空间按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。优化开发区域包括环渤海、长三角和珠三角3个区域；重点开发区域包括冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区、北部湾地区、成渝地区、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中—天水地区、兰州—西宁地区、宁夏沿黄经济区和天山北坡地区等18个区域；限制开发区域分为农产品主产区与重点生态功能区，农产品主产区主要包括东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区等7大优势农产品主产区及其23个产业带，重点生态功能区包括大小兴安岭森林生态功能区、三江源草原草甸湿地生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区等25个国家重点生态功能区；禁止开发区域包括国务院和有关部门正式批准的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等。按照全国主体功能区的规划，未来国土空间将形成如下战略格局：“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局、“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。目前，中国区域经济已经形成了“四轮驱动”的新格局——西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。主体功能区规划的实施是对区域发展总体战略的落实，实施主体功能区战略有利于构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化，促进四大经济区域的协调发展。作者：银河证券田书华作者：银河证券田书华解读“主体功能区”/田书华区域经济与资本市场研究报告一、主体功能区及其实施的意义1、主体功能区的含义不同的地区有不同的特点(地理位置、地形、气候、自然资源等)，这些特点决定了不同地区适宜发展的产业是不尽相同的，每个地区应该有一个最适宜本地区发展的产业，这个最适宜本地区发展的产业也是该地区的主导产业。当把最适宜一个地区发展的产业作为这个地区的主导产业进行规划和发展的时候，也就是发挥了这个地区的“主体功能”。地区主体功能的规划要从国家全局出发，从国家全局角度根据各地区自身资源环境条件、社会经济基础情况来规划，其目的是统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调。2、我国土环境、地理条件、自然资源禀赋上的明显差别，要求实施主体功能区规划我国总面积960平方公里，是世界上面积最大的国家之一。从区域上看，我国南北相距约5500公里，东西相距约5200公里，当北方的黑龙江还是冰天雪地的季节，南方的海南岛已经是春耕大忙了，南海诸岛更是一片夏季景象；当乌苏里江上早晨洒满阳光的时刻，帕米尔高原还是星斗满天的深夜。图1：中国地形图作者：银河证券田书华解读“主体功能区”/田书华区域经济与资本市场研究报告我国受地形地貌和季风环流影响，既有热带、亚热带和温带季风气候，也有温带大陆性、高原山地和海洋性气候；由东南沿海向西北内陆，水热条件空间分异明显；青藏高原为高寒气候，热量不足；青藏高原以东地区为大陆性季风气候，雨热同期；青藏高原以北地区为干旱气候，降雨稀少。我国国土面积与美国或欧洲差不多大，但是我国耕地面积仅占国土面积的10%多一点，也就是说我国可耕地面积只有美国或欧洲可耕地面积的一半。主要是因为中国拥有世界上的第三极——“青藏高原”，它决定了中国的地势西高东低，“一江春水向东流”；它将东亚季风的作用限制于中国东部地区，导致了夏季雨热集中，年降水量从东南向西北递减。其北侧（河西走廊）则形成了常年的西风带，使得西北地区的蒸发量远大于降水量，生态环境十分脆弱；并造就了其东侧的黄土高原。我国地形种类多样，山地、高原、盆地、平原和丘陵均有分布，地势呈西高东低，西部高山广布，以山地、高原和盆地为主，东部平坦低缓，以丘陵和平原为主。受纬度位置和海陆位置的影响，我国南北气温、东西干湿差异很大。从降雨量来看，由于东亚季风的作用限制于中国东部地区，导致了夏季雨热集中，年降水量从东南向西北递减，西北地区的蒸发量远大于降水量，生态环境十分脆弱。可见，我国各地区各种自然环境和资源条件差别迥然，各地区不能按照统一的发展模式进行发展，必须根据全国整体发展规划及各地具体情况制订全国主体功能区规划。3、我国实施主体功能区规划的意义实施主体功能区规划，是落实科学发展观和构建和谐社会的具体要求与体现，对我国未来社会、经济的发展具有极其重要的意义。第一，从全球基本趋势角度分析，主体功能区战略是顺应世界潮流的必然选择。低碳绿色发展在全球已经成为一股势不可挡的潮流，依靠高资本投入、高资源消耗、高污染排放与低成本扩张的“三高一低”发展模式难以为继。实施主体功能区规划，是低碳绿色发展在空间上的具体体现，既适应了世界的大势，又为寻求更好的发展方式提出了新的要求。第二，从国家发展的整体态势角度分析，主体功能区战略是保持中国整体向上的发展态势不变的必然要求。改革开放30多年以来，中国始终保持了高速发展的态势，2010年经济总量达到39.8万亿元，一举超越日本而成为全球第二大经济体。中国已经成为全球一个影响力日益增强的经济大国。从“十二五”时期开始，中国将迈开追赶美国的步伐，这需要创造参与国家竞争与合作的新优势。因而，未来的基本要求是协调、创新、民生、绿色与改革，关键在于转变发展方式。实施主体功能区战略，保持不同类型区域的发作者：银河证券田书华解读“主体功能区”/田书华区域经济与资本市场研究报告展活力，是中国转变经济发展方式这一主线在空间上的体现，既体现了人与自然和谐的要求，又明确了未来发展与保护的重点。第三，从解决区域问题与协调区域关系的要求的角度分析，主体功能区战略是完善区域管理的基本导向。目前，中国只有四大战略区域划分框架，缺少供区域规划与区域政策制定和实施的标准区域和问题区域框架，这是区域管理不完善的重要制度基础缺陷之一。但是，随着中国现代化进程的推移，在不以人们的意志为转移的区域经济发展规律的作用下，区域问题（即通常所说的区域病）越来越多，而且区域间利益矛盾与冲突不断，现实需要完善的区域管理。从区域内部来看，四大战略区域都存在一定的区域病：西部地区落后病突出，东北地区萧条病（即所谓的老化问题）突出，东部地区膨胀问题（即城市病）突出，而中部地区兼有以上三种区域病。从区域间关系来看，改革开放以来发生了三轮激烈的区域冲突，每隔十年左右发生一轮区域大战，其线索完全一致，即由重复建设开始进而导致原料大战与市场封锁。如果宏观经济出现通货膨胀预期，极有可能再次出现第四轮区域冲突。这一系列的问题迫切要求完善政府区域管理。应该说，主体功能区的划分，在一定程度上弥补了区域管理的制度基础缺陷。实施主体功能区战略，为治疗区域病与化解区域冲突明确了一个方向。二、我国国土空间主体功能区的划分1、我国国土空间主体功能区有以下几种划分方式我国国土空间主体功能区有以下几种划分方式：按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级，分为国家和省级两个层面。表1：主体功能区分类及功能作者：银河证券田书华解读“主体功能区”/田书华区域经济与资本市场研究报告优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分的。城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以提供主体产品的类型为基准划分的。城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，也提供农产品和生态产品；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，也提供生态产品、服务产品和部分工业品；重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区，也提供一定的农产品、服务产品和工业品。表2：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域的特点及包含的区域主体功能区特点包含范围优化开发区域经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。优化开发区域包括环渤海、长三角和珠三角3个区域。重点开发区域有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。优化开发和重点开发区域都属于城市化地区，开发内容总体上相同，开发强度和开发方式不同。重点开发区域包括冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区、北部湾地区、成渝地区、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中—天水地区、兰州—西宁地区、宁夏沿黄经济区和天山北坡地区等18个区域。农产品主产区即耕地较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区；农产品主产区，这类地区主要包括东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区等7大优势农产品主产区及其23个产业带限制开发区域（分为两类：农产品主产区与重点生态功能区）重点生态功能区即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。重点生态功能区，这类地区包括大小兴安岭森林生态功能区、三江源草原草甸湿地生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区等25个国家重点生态功能区。禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。省级层面的禁止开发区域，包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。禁止开发区域包括国务院和有关部门正式批准的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等。作者：银河证券田书华解读“主体功能区”/田书华区域经济与资本市场研究报告各类主体功能区，在全国经济社会发展中具有同等重要的地位，只是主体功能不同，开发方式不同，保护内容不同，发展首要任务不同，国家支持重点不同。对城市化地区主要支持其集聚人口和经济，对农产品主产区主要支持其增强农业综合生产能力，对重点生态功能区主要支持其保护和修复生态环境。表3：主体功能区及其发展方向优化开发的城市化地区，要培育若干各具特色和优势的区域创新中心，加快形成一批拥有自主知识产权的核心和知识品牌，推动产业结构向高端、高效、高附加值转变；优化城乡开发布局，控制建设用地增长，保护并恢复农业和生态用地，改善区域生态环境。城市化地区重点开发的城市化地区，要加大交通、能源等基础设施建设力度，优化布局重大制造业项目，对依托能源和矿产资源的资源加工项目要优先在中西部重点开发区域布局；统筹工业和城镇发展布局，在保障农业和生态发展空间基础上适度扩大建设用地规模，促进经济集聚与人口集聚同步。农产品地区强化耕地保户，稳定粮食、棉花、油料、糖料、蔬菜等主要农产品，集中各种资源发展现代农