美国总统弹劾制度与法治

美国总统弹劾制度与法治刘想树(西南政法大学副教授重庆400031)[摘要]美国总统弹劾制度的宪法框架由弹劾权的行使、弹劾的标准、弹劾程序和弹劾总统的法律处置四个主要方面构成。尽管迄今为止美国启动的四次总统弹劾程序无一成功,但这并不意味总统弹劾制度形同虚设,而是说明一旦总统可能犯有“叛国、贿赂或其它重罪或轻罪”时,它就会运作起来,显现效用。美国总统弹劾制度之所以能在美国政治生活中一以贯之并形成良好的运作机制,主要在于美国总统弹劾制度蕴涵的法治理念。[关键词]弹劾制度法治[中图分类号]D71211[文献标识码]A[文章编号]1000—114x(2000)0620128206美国总统弹劾制度是由1787年宪法设定的,因为对总统进行弹劾在根本上是一个宪法制度问题,不仅涉及总统的职权和对总统的约束,而且涉及总统与国会的关系,同时还有司法的参与。美国总统弹劾制度的基本框架,主要见之于美国宪法的如下条款:第一条第二款:“只有众议院具有提出弹劾案的权力”。第一条第三款:“所有弹劾案,只有参议院有权审理。在开庭审理弹劾案时,参议员们均应宣誓或作代誓之宣言。如受审者为合众国总统,则应由最高法院首席大法官担任主席;在未得出席的参议员的2/3的同意时,任何人不得被判有罪。”“弹劾案的判决,不得超过免职及取消其担任合众国政府任何有荣誉、有责任或有俸给的职位之资格,但被判处者仍须服从另据法律所作之控诉、审讯、判决及惩罚。”第二条第二款:“总统有权批准关于背叛合众国的罪犯的缓刑和赦免,惟弹劾案不在此限。”第二条第四款:“合众国总统、副总统及其他所有文官,因叛国、贿赂或其它重罪和轻罪,被弹劾而判罪者,均应免职。”第三条第二款:“一切罪案,除弹劾案外,应由陪审团审判。”由上可见,美国总统弹劾制度的宪法框架,主要包含以下内容:第一,弹劾案的权力只能由国会行使。其中,提出弹劾案的权力只能由众议院行使,审议弹劾案的权力只能由参议院行使。第二,弹劾总统的宪法标准是:合众国总统“因叛国、贿赂或其它重罪和轻罪,被弹劾而判罪者,均应免职。”关于叛国罪,美国宪法第三条第三款已作了明确的规定:“只有对合众国作战,或者依附、帮助或安慰合众国的敌人的,才构成反对合众国的叛国罪。无论何人,非经证人2人证明犯罪事实确凿,或经其本人在公开法庭上坦白,不得受叛国罪之裁判。”关于贿赂罪,虽然对“贿赂”包含“受贿”和“行贿”两方面的涵义已形成共识。但是,要搞清楚行贿和受贿者的真实意图和动机,既是弹劾指控的关键,也是这种指控的难题。所以,因“贿赂罪”而弹劾总统往往是非常困难的。至于“其它重罪和轻罪”,正是这一看似清楚实则模糊的宪法规定,为国会弹劾总统提供了可靠的宪法工具。布莱克的观点是:宪法上所规定的“重罪及轻罪”的实质,是这类犯罪通过严重的滥用宪法权力或渎职行为而严重威胁到政治社会或国家、政府的秩序。由于这类犯罪,某位总统已经玷污了总统职位,他不配再任总统,或为了防止其重犯,所以要予以弹劾。①这些分析和界定,使弹劾总统的宪法标准具有一定的明确性。此外,弹劾程序和被弹劾总统的法律处置也在宪法中得到规定。迄今为止,美国总统弹劾程序共启动过四次。第一次启动是1843年针对第十任总统约翰·泰勒。②众议院以127票对83票否决了对泰勒的弹劾议案,这是美国历史上第一次由众议院提出讨论但未通过的弹劾总统的议案。第二次是1868年对安德鲁·约翰逊总统的。在5月16日和26日参议院的表决中,出现了35票对19票的投票结果,比定罪和罢免总统职务所需的2/3票数只少一票。1974年,第37任总统理查德·M·尼克松因“水门事件”而被启动弹劾程序。7月30日,众议院司法委员会表决同意向众议院提交三项弹劾指控———妨碍司法、滥用权力、侵犯国会权力。8月9日,尼克松被迫正式辞去总统职务。这样,尼克松与美国宪法和法律之间的对抗伴随着宪法和法律的胜利而落幕。第四件弹劾案是对现任总统比尔·克林顿提出来的。1998年10月8日,美国众议院授权众议院司法委员会进行对克林顿的正式弹劾调查活动。12月19日,美国众议院通过了两项弹劾条款,即指控克林顿在莱温斯基案中作伪证和妨碍司法公正,并提交参议院进行审议。1999年2月12日,参议院否决了对克林顿的两项弹劾指控,对克林顿启动的弹劾程序也即告结束。二尽管对美国总统弹劾无一成功,但这并不说明总统弹劾制度形同虚设,而是表明:一旦总统可能犯有“叛国、贿赂或其它重罪和轻罪”时,它就会运作起来,显现效用。因为,总统弹劾制度不仅是美国宪法所设计的立宪政体的重要方面,而且是美国法治的重要体现。这种制度的创设和运行,无不体现美国法治的一些重要精神和原理。其中起主导作用的是“权力制衡”、“法律至上”、“法律面前人人平等”和“正当法律程序”等原理原则。只有对这些原理原则有了深刻的理解,我们才能把握美国总统弹劾制度的实质和真正的价值所在。(一)“权力制衡”“三权分立”理论在西方的政体设计和政治发展中具有重大的影响,在美国则尤显突出,并由此构建了世界上最典型的权力分立与制衡的政府。美国的开国者和制宪者,一方面拜服于近代欧洲启蒙思想家关于人性和政体的政治哲学,另一方面从英国的自由和君主立宪政体的发展史中吸取营养,同时又总结了北美各殖民地和邦联时期的宪法及政体的经验教训。所以,他们在体认到政府、权力的必要性的同时,也对政府、权力怀有清醒的戒备和防范之心,因为政府、权力在保障自由、人权的过程中,也潜伏着侵犯自由、人权的危险。于是,他们希望借助于优良的政体和宪法来防范政府及其权力,其核心就是分权制衡———“以恶制恶”。对此,美国“宪法之父”詹姆斯·麦迪逊曾作过精辟的论述:“历史曾告诉我们,人的机关,和个人一样,都容易染上暴政的精神。”“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。⋯⋯野心必须用野心来对抗。⋯⋯用这种种方法921来控制政府的弊病,可能是对人性的一种耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱,又是什么呢?如果人都是天使,就不需要任何政府了。⋯⋯在组织一个人统治人的政府时,最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身。毫无疑问,依靠人民是对政府的主要控制;但是经验教导人们,必须有辅助性的预防措施。”③根据这样的指导思想,美国宪法为国会、总统、法院设定了各自的权力,并赋予这三方中的任何一方以制约另外两方的法定权力和手段。美国总统弹劾制度是权力分立与制衡机制的重要体现和组成部分。在美国政体中,总统无疑大权在握,因此宪法必须设定一些制度和手段,以制约总统的行为。但是,由谁来行使这种弹劾的权力呢?作为选举总统的选民,只能通过行使选举权来制约总统的行为,无法弹劾总统。而司法系统包括最高法院也不适宜于行使弹劾总统的权力。制宪会议最终认为由国会行使弹劾的权力是最适宜的。“有关弹劾的权力实在是立法机构手中防止行政部门侵权的重要制约手段。”宪法将提出弹劾案和审议弹劾案的权力分别授予国会众议院和参议院,其目的也是为了使国会内的两院相互之间有所制衡。美国制宪者最忧虑的政体危机之一就国会的擅权或议员们的暴政,因而也不愿意由国会中的某一院独自行使弹劾的权力。汉密尔顿等人指出:众、参两院分别行使提出弹劾案的权力和审议弹劾案的权力,这本身就是国会内部的分权制衡机制:“立法机构的两个部门之间的分工,赋予其一以控告权,其二以审议权,才能避免一些人同时担当原告和法官的不便;也才能防止在其任一部门中由于派性统治而对别人进行迫害的危险。”④这种国会内部的分工制衡,也是美国制宪者们追求的一个目标。此外,宪法规定参议院在审议总统弹劾案时,必须由最高法院首席大法官主持,也有由法院监督国会行使弹劾权力,保障弹劾依法、公正进行的意思。可见,美国的总统弹劾制度,是一种内外多重的制衡机制。(二)“法律至上”立宪政体和法治的一个核心同时也是关键的原则,就是宪法和法律具至高无上的权威,任何政府机构和政府领导人,都不能凌驾于法律之上或超然于法外。而这一原则要不流于形式,又必须通过恰当的、优良的政体及法律来加以体现和保障。即是说,仅仅把“法律至上”视为一种法治观念,那是远远不能做到“法律至上”的。只有当一个国家的政体结构和法律体系具体体现了“法律至上”的要求,并通过政体和各种法律手段来保障法律至上的权威,“法律至上”才能是实实在在的。在美国革命时代,其政治哲学和法治理论就已提出并确立了“法律至上”的法治原则。这可以从托马斯·潘恩的一系列经典论述中得到验证:“在专制政府中国王便是法律,同样地,在自由国家中法律便应该成为国王,而且不应该有其他的情况。”“每一个公民都是主权的一分子,因此不能屈从于个人:他只能服从法律。”“严格地说,一个自由国家的政府不在于人,而在于法律。”“统治国家的是法律,而不是个人。”⑥这些论述对美国的思想和观念的影响,巨大而深远。然而,对于美国的开国者和制宪者来说,最关心的是如何在宪法中设计一套政府制度,来保障法律的统治,尤其是防止政府和执政者超越法律或践踏法律。在他们的心目中,权力分立与制衡的政体,就能够达到这一目的。其中,设立总统弹劾制度的主旨,就在于防止握有最高行政权力的总统滥用职权,侵犯宪法和法律。事实上,美国总统弹劾的历史已经对此作了最好的证明:1875年,约翰逊在去世前留下了这样一句遗言:“把我的头枕在我们国家宪法上。”⑦1974年,当最高法院在尼克松弹劾案中指出总统并031非高于法律,并判决尼克松必须交出有关水门事件的录音带时,尼克松只有宣布:“我尊重和接受最高法院的裁决。”⑧如果尼克松拒不服从最高法院的裁决,那么等待他的只会是:国会毫无疑问的、迅速果断的弹劾审判,以及肯定的定罪免职判决。美国的一些历史学家在谈到尼克松与“水门事件”时也总结道:尼克松试图获得“帝王式的权力”,结果也只能不体面下台。这件事情的结局表明了美国宪政和法治的力量。⑨在克林顿弹劾案中,主张弹劾克林顿的议员们所提出的各项指控,其实质也是克林顿违反美国宪法和法律:在1998年12月19日的众议院弹劾辩论中,一些议员指控克林顿作伪证、妨碍司法和滥用职权,从而破坏了法律的实施。1999年1月14日,众议院的“公诉人”在向众议院发表弹劾陈述时也指出:“我们今天在这里举行审判,是因为克林顿总统决定把自由置于法律之上不是一次两次,而是一再这样做。”尽管最终克林顿未遭弹劾判处,但对克林顿启动弹劾程序,说明美国宪法包括弹劾制度,在美国总统有可能犯有“叛国、贿赂或其它重罪和轻罪”时,就会运作起来,通过弹劾程序对总统进行查究。“法律至上”的原则,往往就存在于这种程序及其运作的过程之中。(三)“法律面前人人平等”这一法治原则是“法律至上”的必然要求和体现。同“法律至上”一样,它不仅仅是一个原则或口号,而是必须制度化、程序化。美国的总统弹劾制度,同样是实现这一原则的重要法律制度。它意味着,一旦总统触犯宪法和法律,构成“叛国、贿赂以及其它重罪和轻罪”,虽然法院不能定罪判刑,但却可以由国会加以弹劾。假如参议院经审议认定应予弹劾,那么总统就会被定罪免职。由于总统享有一定的行政特权,这是否意味着总统可以用其行政特权抗衡“法律面前人人平等”原则呢?对此问题,美国的历史学家认为,根据美国宪法:“总统在履行职务时享有某些特权和权利。国内任何法院都不得以任何罪名对总统行使裁判权。总统不因任何罪受逮捕,不管这些罪行是多么严重。和其他文职官员一样,众议院有权因叛国、贿赂或其他重罪对总统提出弹劾,由参议院审判,但是在宣判之前,不得以任何方式限制总统的自由。”⑩但是,在弹劾总统的过程中,总统的行政特权可能会受到限制,最典型的当属最高法院对尼克松弹劾案的判决。这项判决一方面承认总统在行使宪法所赋予的权力时的交谈依照宪法享有保密的特权,但是另一方面又明确指出:“分权理论以及高层领导谈话保密的必要性本身并不能使总统在所有情况下对司法程序都有绝对的豁免特权。”如果认为只要一提公共利益(即使不涉及军事和外交讨论)即可享有保密的绝对特权,不受执行刑事法规所需要的重要传票的约束,那就严重破坏了宪法平衡,并严重削弱了法院的作用。判