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12013年全省财政重点课题财政大监督理念下的财政监督方式方法研究近年来，随着我国财政经济的快速发展，财政经济的总体规模越来越大。2010年我国超过日本成为世界第二大经济体，2012年全国GDP总额达到51.9万亿元；财政收入总量达到11.72万亿元，财政支出总额达到12.57亿元。在如此巨大的财政经济总量的背后，存在着形形色色的违法违纪问题和财政经济运行低效益的情况。根据国家审计署审计报告，2010年中央预算执行和财政收支审计，查出被挪用和滞留资金143.94亿元，为国家挽回和避免损失60.66亿元；2011年，地方各级审计机关共审计(调查)15.2万个单位，共查出违规问题金额4921.1亿元、损失浪费问题金额289.1亿元。通过审计，为国家增收节支1389.1亿元，其中已上交财政810.8亿元，已减少财政拨款或补贴148.4亿元，已归还原渠道资金429.9亿元。可以说，财政经济越发展，检查发现的财经领域违法违纪的问题越来越多，规模也越来越大。同时，随着财政体制改革不断深化，社会主义市场经济体制下公共财政框架逐步建立和完善，部门预算、国库集中支付、政府采购、非税收入征管、政府收支分类等公共财政2改革工作全面推进，覆盖公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算的全口径预算体系的建立健全，对财政监督的内容、方式、方法等都产生了较大影响，给财政监督工作带来了新的挑战。为了全面深入有效地实施对政府性资金的监督检查，财政部门除了加强监督监督干部队伍建设，更要适应财政经济和时代发展要求，不断改进和创新监督方式方法一、大监督理念对财政监督实践的要求在广泛深入实践的基础上，财政“大监督理念”应运而生。按照“大监督”理念的要求，财政监督要实现对所有政府性资金的“全面覆盖”，对财政资金和财政行为的全过程监督，同时要求财政系统的各级干部都要自觉成为实施财政监督的主体。概括起来说，就是“全员参与，全面覆盖，全程监控”。“大监督”理念，对当前财政监督工作也提出了全新的要求。主要表现在以下几个方面：（一）财政监督要由过去的财政部门专职机构单一检查向财政部门专职机构和业务管理机构共同实施监督检查转变“大监督”理念首先强调的是“全员参与”，就是要求各级财政部门专职监督机构和业务管理机构都要成为财政监督的主体。《财政部门监督办法》第八条明确规定：财政部门的监督职责由本部门专职监督机构和业务管理机构共3同履行。财政监督“全员参与”，就是要求每一位财政业务管理干部都要自觉履行监督职责，寓监督于管理之中，促进财政管理的科学化、规范化，提高财政管理的绩效。（二）财政监督由注重财政收支监督向所有政府性资金收支和财政行为监督转变财政“大监督”理念要求财政监督实现“全面覆盖”，扩展了财政监督的范围。这不仅是加强财政管理的需要，也是回应社会关切，向党和政府、以及人民群众负责的客观要求。因此，各级财政监督必须适应形势发展的要求，将所有政府性资金的收支纳入监督的视野，创新监督方式、方法，切实承担起监管的职责。同时，各级财政部门要加强内部管理和控制，使财政业务行为符合法律、法规和财政管理制度的要求，自觉接受内部监督检查，使财政行为合法、合规、合程序，财政管理统一、规范、有效。（三）财政监督由注重事后监督检查向注重事前、事中、事后监督检查和全天候日常监控、全流程监督的全程监督控制转变财政“大监督”理念要求财政监督实现“全程监控”，这是从时空上对财政监督职能的极大拓展，不仅从时间上要求财政监督时刻存在，同时要求财政监督要全程存在，存在于财政管理的全过程，存在于政府性资金运行的全过程。这对财政监督提出了更高的要求，只有不断创新财政监督方4式、方法，才能实现财政监督的全程监控。同时，各级财政干部要时刻牢记全程监督的理念，在财政业务工作中自觉履行监督职责，做到财政业务管理、政府性资金运行的过程中，时刻伴随着监督的存在。二、当前财政监督方式方法现状近年来，在各级党委、政府和财政部门领导的重视和支持下，财政监督事业得到了较快发展。表现在：财政监督机构普遍得到加强，财政“大监督”理念得到普及，“大监督”机制建设得到了积极推进，财政监督法制不断建立健全，财政监督职能不断加强，财政监督对财政管理的促进作用得到了进一步的体现，在维护市场经济秩序、促进财政改革和发展中发挥越来越大的作用。与此相伴随的是，各级财政部门适应财政“大监督”形势的要求，不断创新财政监督方式、方法，融监督于管理之中，探索全程监控方式、创新监督的组织方式、开展网络监控等等，不断取得新的成效。从总体上说，现行财政监督方式方法与过去相比，虽然取得了很大的进步，但与财政“大监督”理念的要求仍然存在着很大的差距。主要表现在以下几个方面：（一）积极构建财政监督与财政业务管理之间互动、参与制度，但是由于工作机制不能有效落实，监督与管理难以实现有机融合5一是在实施财政监督的过程中，明确了财政监督专门机构和业务管理机构的监督职责和工作机制。但是无论在监督检查计划的制定，还是监督检查和结果利用上，财政监督部门与财政预算管理部门没有建立起畅通的、密切联系的工作协调、沟通机制，导致财政监督的作用得不到充分发挥，监督计划的制定上不能做到有的放矢，监督结果的利用不能发挥预警、控制作用。二是在预算编制、执行等关键环节没有形成财政监督的参与机制，预算管理部门不能及时为监督检查机构提供相关资料，监督检查机构对财政运行的工作信息不能及时掌握，导致财政监督工作游离于财政日常管理工作之外，不能很好地融入财政运行的全过程。三是日常性监督无法落实。财政监督工作与财政业务管理彼此联系缺乏制度、机制保障，或者虽然有制度、机制，但是难以有效落实，因此，对财政业务的开展了解不够，难以切实发挥财政监管对改进和加强财政管理的作用，即便是专项监督也缺乏时效性、针对性。（二）积极探索开展全过程监控，但传统的事后监督仍是主要的模式近年来，财政部门虽然努力推进科学化、精细化管理，并积极探索事前、事中监督，将监督检查融入财政管理的全过程，并取得了一定的进展。但事后监督检查仍然是主要的6方式，特别是对预算编制、执行的监督检查，存在着严重的缺位。年初预算编制的到位率不高、项目预算编制不明细的问题尚未得到根本改观，预算追加依旧频繁，且缺乏规范的论证程序，经常处于调整和变动过程中。这些问题的存在，说明了没有监督检查的制度约束，没有全程参与式监督，预算编制、执行的科学化、精细化很难落到实处。（三）财政监督的信息化手段开始得到应用，但监督检查的主要方法、手段仍然比较陈旧，监督范围比较狭窄各地依托金财工程平台，积极利用信息化技术提高财政监督水平，并在实际监督检查工作中开始使用监督检查软件提高监督效率。但大多数地方财政专项监督习惯于传统的检查方法方式：一检查方法上，主要通过对报表、账册、凭证进行详细检查的手工查账来进行；检查方式上仍以直接的事后检查为主，针对既定的财务会计结果进行查处，没有能够对事前、事中的行为进行监控，不能够防患于未然，或者及时发现纠正，即便是查出了问题，都是已经发生了的。同时，面对财务会计电算化的就日益推进，财政资金运行实现信息化管理的形势，传统手工查账手段在许多部门和企事业单位难以有效开展，同时效率低、效果差。另外，面对新的经济行为、交易方式，如企业改制、资产重组以及政府采购、转移支付等财政业务的监督约束很少，对预算执行中的问题缺乏行之有效的监督手段。7（四）开始注重整合财政监督力量，但是财政监督相关主体关系未理顺，难以形成监督合力目前，从我省来看，一些地方在监督检查过程中，积极探索与审计、纪检监察、税务等部门合作，开展联合检查。同时省里积极开展上下联动，本级财政推行全员参与监督。2010年安徽省提出三年建成财政“大监督模式”，并于2012年出台《安徽省省直部门预算监督管理办法》（财监[1446]号）文件，可以说财政业务机构参与财政监督的大监督模式和机制正在形成。但是，目前规范化、制度化地整合力量开展监督的模式还未得以确立。从来自财政外部的监督来看，我国的经济监督体系主要是由人大监督、财政监督、审计监督、税务稽查、社会中介、新闻舆论监督以及其他社会监督等构成的。这些监督部门都是根据部门属性确定各自的监督职责，基本上都是以预算收支、财务收支、资金周转以及其他经济运行质量作为监督对象。虽然在日常工作中各自监督的侧重点不同，但由于没有从法律上、制度上、工作机制上严格规定各自的工作边界，因而实际工作中难免出现多头检查、重复检查或监督不到位以及存在监督盲区的现象，严重影响到监督检查的效果；同时检查结论不能互相利用、信息共享，造成了人力、财力的浪费，又增加了被查单位的负担。从财政部门内部各监督主体来看，近年来，虽然财政“大8监督”理念开始深入人心，《财政部门监督办法》（财政部第69号令）已经出台，财政业务管理机构的监督职责已经明确，特别是安徽省出台了《财政预算管理监督办法》（财监[2012]1446号）文件，对财政业务机构的监督明确了职责和任务，但是重分配、轻监督，重项目、轻绩效的理财观念仍占主流地位，重资金分配、轻支出管理和监督的现象仍然没有从根本上得到解决，成为阻碍财政监督职能发挥的根源。在财政工作部署上，不能将财政监督与财政业务管理一盘棋考量，工作的重心过度集中资金分配上，对分配、执行、管理规范性、制度性建设虽然得到加强，财政监督、绩效评价等工作也逐步推进，但是思想上重视不足，实际工作中形式大于实质，财政监督的效果未能够得到真正的体现。特别是部门财务管理机构，没有明确共同监督职责和任务要求，由于没有制度、机制的保障，导致其不能监督、不敢监督，也无法开展有实质性效果的监督检查。（五）对监督发现的问题处理未能发挥震摄作用，促进财政管理更无从谈起监督的权威性和震慑力来源于处理力度和实施效果。而长期以来财政监督形成了对事不对人的思维定势和习惯，检查处理以经济处罚为主，且多针对单位，对单位的决策人和执行者没有什么利害冲突，故而使财经违法行为屡查屡犯，屡禁不止。9同时，监督检查机构重问题查处，对发挥监督促进管理的认识严重缺乏，把财政监督与管理工作割裂开来，不能切中财政管理的脉搏和需要，从而使检查监督成果难以引起财政管理决策者的重视和关注，甚至于一些有建设性的检查结论也没有真正被财政管理部门吸纳利用。在目前财政监督立法层次不高的情况下，监督检查工作开展失却管理层或管理主体的必要支持，一些检查结论难以得到被检查单位落实，财政监督缺乏处罚力度。这种情形下，财政监督工作的内在动力不足，检查偏重于形式而不注重内容，在一些地方逐步流于形式化，财政监督工作难以真正发挥管理促进作用。（六）财政监督成果挖掘反馈不力，监督检查促进财政改革发展的作用得不到充分发挥财政监督成果是财政监督功能和作用的体现，但监督成果能否转化为对财政管理有用的资源，取决于成果反馈的针对性、全面性和有效性。一方面，财政监督部门如果对监督成果的深度分析和挖掘不够，不能提出解决问题有效的意见和建议，就难以得到成果利用主体的积极回应和吸纳。另一方面，如果监督成果不能全面地反馈给各方利用主体，检查信息不能共享，检查结论不能相互利用，抬高了检查成本、浪费了检查资源，这些都会影响财政监督职能的发挥和发展。10三、大监督理念下，传统财政监督方式方法的局限及问题通过对当前财政监督现状的分析，我们不难看出财政监督的发展与财政“大监督”理念的要求还存在着很大的差距，必须在实践中有针对性地加以解决。这主要表现在以下方面：（一）财政监督主体之间的相互沟通、配合不够，难以实现对政府性资金的全面监督和过程监控一是财政专职监督机构未能与其他有关业务机构或政府部门协调配合。虽然近年来大监督理念不断落实和深化，但是真正能够实现财政专职机构、财政业务管理机构、部门财务管理机构共同参与的、全方位的监督格局和模式还需要继续推进。由于财政专职监督机构人数有限，必须整合监督力量开展监督工作，否则无法形成全面覆盖，全程监督的局面，另一方面协调、沟通缺乏有机配合，因资源不共享，信息不畅通，大大降低了监督的效力。二是财政监督机构未能与其他监督力量相互配合，形成合