记账式个人账户养老金制度（NDC）权衡

记账式个人账户养老金制度（NDC）权衡如果现收现付制存在巨大缺口，如果完全的基金积累制尚不可行，有没有一个绕过现阶段中国金融市场和行政管理能力制约瓶颈，兼顾现实与未来的社保制度设计？□本刊记者叶伟强／文社会保障体系的难题并非中国所独有，世界各国都在探索应对老龄化进程、又适合本国实际情况的社会保障之道。但是与其他国家相比，中国面临着更多的挑战。除了人口老龄化，中国的国有企业改革和城市化进程，使这个问题更为复杂。何谓NDC在许多社保专家看来，记账式个人账户养老金制度（NDC）是适合中国社保体系发展的方向。麻省理工大学教授彼得戴蒙德（PeterDiamond）、伦敦经济学院教授尼古拉斯巴尔（NicholasBarr）是持此看法的代表人物。由他们执笔、多名中外专家组成的中国经济研究与咨询项目组完成了一份题为“中国社会保障体制改革：问题和建议”的报告，对此进行全面的探讨。记账式个人账户养老金制度是国际上的一种创新，其主要内容包括：第一，每个人缴纳其收入的一定百分比，记入记账式个人账户；不同时期的缴费率可以不同。第二，政府事先根据可支付能力预先决定并公布名义利率，根据这个利率定期为账户注入名义利息。第三，退休时，根据预期的寿命，利用调整待遇水平的规则（如根据通货膨胀率调整），以名义利息率作为折现率，将账户中所有的账面积累换算成年金。如何定义记账式账户的名义利率，是其制度设计的一个重要问题。通常有两种不同的定义：一是人均工资增长率，二是所有在职人员的总收入的增长率。在中国，由于养老金的覆盖面以不均匀的速度迅速增长，记账式个人账户的名义利率应该与所有被养老金制度所覆盖的人员的平均收入的增长率相同；更重要的是，政府可以通过调整名义利率来保持财务上的可持续性。包括利息在内的现有的个人账户的基金应该转入记账式个人账户。与“做实”的完全基金积累型不同，这些记账式账户并没有真正在市场运作的基金，而是一个个缴费的记录——此为“记账”二字的由来。它在“风险分担”和“以收定支”等方面与缴费确定型养老金近似。不同之处在于，记账式个人账户养老金不是完全基金积累型，而且它可以完全采用现收现付制。在中国，记账式账户的优势在于，它不受金融市场和行政管理能力不足的制约；而且，由于它的回报能够回避资本市场上短期内资产价值的起伏，所以受保人的风险比较小。这一点，在银行和金融市场体系尚不成熟时十分重要。更为重要的也许是，记账式账户的方式可以缓解中国当前养老金支付缺口所带来的巨大财政压力。庞大缺口的表因是中国的老龄化，更深刻的压力来自社保体制改革。在实施基金积累制前已经退休的老职工和新制度实施前参加工作的职工，在过去的工作年限里并没有直接为自己进行养老金积累，他们的贡献被转化为当期政府收入并凝固在国有资产中。制度转轨后，他们过去的养老金积累事实上形成了国家对他们所负的“隐性债务”。这笔历史遗留的庞大的债务，正是形成目前养老金收支缺口的源头。在这种情况下，“做实”个人账户，意味着当前人们缴纳的费用既要用于自己的个人账户，还要支付现在退休人员的养老金，自然入不敷出，每年需要依靠大量的财政补贴，或者是大幅提高社保的缴费率。然而，由于现在中国的缴费率已经很高，在巨大的财务压力下，做实个人账户可能导致个人账户规模逐渐萎缩，甚至难以足够地支付未来的养老金。事实上，“做小”个人账户即是这种倾向的现实反映。制度要件中国一直在探索社保的不断改善。当前正在试点中的“辽宁模式”和“黑吉模式”，在某种意义上分别代表了完全基金积累型和记账式个人账户体制。对于记账式个人账户，也存在许多争议。在费尔德斯坦等人看来，记账式个人账户对于中国而言有许多缺陷。原因在于，其一，账户永远是空的，工人和企业对于政府未来是否能够兑现养老金没有信心，因此缺乏缴费积极性；其二，这样的体系无需向个人账户注入资金，如果养老金管理部门短期内有资金盈余，那么地方和省政府会习惯于将这些盈余用于其他目的，从而进一步损害工人对该体系的信心。鉴于此，记账式个人账户体制必须杜绝这类风险。因此，与“辽宁模式”与“黑吉模式”均有不同，这套体制必须有中央政府的信用担保以及全国统一的管理系统。也就是说，个人账户里的钱可用以支付当期退休人员的养老待遇，但到他退休之时，中央政府保证他多年的累积缴费以及利息收入，也就是他的退休养老金。另一方面，一个全国性的统一养老金管理系统亟待建立。专家们建议：首先，以立法形式来制定统一的强制性养老金规则。中央政府在养老金缴费和待遇方面制定统一规则，同时给不同地区执行不同待遇标准留下空间。这种统一性可以保证养老金在全国范围内的可流动性，从而保证劳动力的流动性。只有中央有权解释和实施关于养老金方面的法律。第二，建立全国统一的缴费管理体系，并且对地方具有强制效力。设立一个全国性的信托基金，接受所有的养老金缴费和其他收入。这需要若干核心要件。其中一个最基本的要素是跟踪每一个个人账户信息的全国性的数据库，跟踪并保存每一个个人在不同时期和不同地方的养老金缴费记录，这个记录需要保持40年。只有这样，才能培育一个全国性的劳动市场，并且防止地方从全国统筹基金中任意地支付当地的退休金。第三，全国性的养老金系统应该属于中央政府的一部分，它的费用应该列入中央预算；基本养老金和个人账户都应由这个系统进行管理；对建立这个系统，中央应该给予足够的重视，并制订一个可行的时间表。第四，中央应该建立一个专门机构对强制性养老金的财务状况进行测算和规划，还应该对养老金问题进行继续深入的研究。该机构的一个优先任务是：在任何有关养老金的政策变化决定之后，迅速地让公众知道这些变化。同时，它还应该让人们知道他们的养老金累计额和其预期的养老金待遇，以便他们在消费模式和财务规划上作出调整和选择。衔接灵活性反对记账式个人账户体系的另一个理由是，因为记账式体系是现收现付式的，长期来看，养老金缴费比例会非常高。相比之下，只需要4％－8％的养老金缴费比例，完全基金积累型（投资式）体系便能为每个参加养老保险的工人提供相当于其退休前工资的35％的养老福利。费尔德斯坦等人预测，在下一个15年，在岗工人与退休人员的比例，将从3∶1下降到2∶1.在这个情况下，记账式的现收现付体系要求的养老金缴费比例将大大高于投资式账户体系。坚持记账式个人账户者则认为，这个问题并没有想象的那么严重。首先，无论是哪个体系，都难以避免老龄化导致的赡养率上升这一难题；延长工作年限，是一个行之有效的解决措施。第二，一旦缴费不足，可以动用税收等方法；加速划拨国有资产也需要提上日程。由于现在的人们承受了改革的成本，而后人可以享受经济因此更好地发展的好处，所以这些方法合情合理。另一方面，大规模的完全基金积累制的个人账户，对技术能力的要求非常高。它需要帮助个人选择投资组合；需要为他们提供信息和咨询；需要告知他们现在能得到什么，退休时能得到什么，以及如何进行个人选择；等等。因此，执行强制性的、由个人选择投资组合的个人积累账户，在中国面临着大量的困难。这类账户需要十分严格的运营条件，而中国目前还不具备这些条件。中国的金融基础设施可能尚难以承担大量的强制性个人基金积累制账户的风险，这表现为从低回报到大量贪污等不同的形式；而且，不成熟的资本市场上管理成本也更高。由中央集中的投资在管理上更方便，但是对于一个没有充分集中投资经验的国家来说，这相当困难。不过，专家们指出，这并不等于说完全的基金积累账户将来也不可行。一二十年后，中国的金融市场可能会为基金积累制个人账户提供更好的资源配置，养老金和私人投资的管理可能会足够成熟，制定法规的能力可能已经具备。因此，在设计现在的个人账户时，需要预留与将来基金积累制个人账户衔接的可能性，而记账式个人账户养老正是这样一种方式。比如国家可在未来财力充足时，将部分记账转为真实的资金，注入记账式账户。