论城乡教育一体化的制度体系构建

1论城乡教育一体化制度体系的构建摘要：城乡教育一体化是针对我国城乡教育发展失衡现状而做出的制度安排，在其制度变迁过程中会受到路径依赖的制约。原有教育制度结构的凝固性、既得利益集团的抵制作用、户籍制度和教育分级管理制度等制度环境的稳定性都是城乡教育一体化需要面对的制度困境。因此，要在清晰了解原有制度路径依赖的基础上，构建包括目标价值系统、规则表达系统、调整对象系统和实施保障系统的一系列制度体系来保障城乡教育一体化的有效实施。关键词：城乡教育一体化；制度体系；制度变迁；路径依赖ConstructionontheIntegrationofUrbanandRuralEducationInstitutionalSystemLiaoningEducationResearchInstituteYuyue-pingLiaoningEducationResearchInstituteXuwen-naAbstract:Inordertosolvetheproblemofimbalancebetweenurbanandruraleducation,Chinesegovernmentmadeinstitutionalarrangementstopromotetheintegrationofurbanandruraleducation.Weneedtofacetheconstraintsofpathdependenceintheprocessofinstitutionalchange.Solidificationoforiginalstructure,resistanceofvestedinterestsandstabilityoftheinstitutionalenvironmentaresystemtroublesweneedtofaceintheprocessofintegrationofurbanandruraleducation.Therefore,weneedtounderstandthepathdependenceofexistingsystem,andbuildaseriesofsystemsincludingtargetvaluesystem,ruleexpressionsystem,objectadjustmentsystemandimplementationsystemtoprotecttheeffectiveimplementationoftheintegrationofurbanandruraleducation.Keywords:integrationofurbanandruraleducation;institutionalsystem;institutionalchange;pathdependence教育公平是社会公平的重要基础，城乡教育公平是教育公平的重要内容。长期以来，政府提供的公共教育资源在城乡之间没有得到公平的分配，大量的优质教育资源集中在城市，城乡教育发展失衡。为解决这一问题，促进城乡教育健康、均衡发展，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，本文是辽宁省教育科学规划2009年度重大项目《辽宁省城乡教育一体化发展战略研究》（课题批准号：JG09ZD01）的阶段性研究成果。2要“逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距”“建立城乡一体化义务教育发展机制”。城乡教育一体化的推进和实现需要教育的提供者即政府的大力推动，制度建设是其核心内容。一、城乡教育一体化的基本内涵关于城乡教育一体化的内涵，国内学者从不同的学科视角予以理解和界定。有的学者从政策学视角出发，认为城乡教育一体化是城乡一体化政策的有机组成部分，是其战略政策在教育领域的实施；有的学者从教育社会学的角度出发，认为公平性和均衡性是教育的基本价值诉求，城乡教育一体化就是缩小城乡教育差距，为受教育者提供平等、均衡的受教育环境[1]；还有学者从经济学的角度出发，认为教育是准公共物品，具有明显的公益性特征，政府作为这一准公共物品的提供者，在资源分配上要体现公共性和均等性。学者们对城乡教育一体化的界定方式有所不同，却也存在着许多相似之处。本文立足于新制度学派的研究视角，认为城乡教育一体化是针对城乡教育的差异性和非均衡性提出的；城乡教育一体化的目标是实现城乡教育的均衡、协调、共同发展；城乡教育一体化的实现需要打破原有的制度安排，构建城乡一体化的制度体系。二、城乡教育一体化的制度困境——基于制度变迁理论视角路径依赖(PathDependence)是新制度学派的一个重要概念，也是制度变迁理论极为重要的分析方法，制度变迁具有报酬递增和自我强化的性质。（一）制度变迁具有“路径依赖”的特性路径依赖是指制度在变迁过程中存在报酬递增和自我强化的机制，这种机制一旦形成，就会使制度变迁依据其初始条件沿着某一特定的路径承袭下去。“历史表明，人们过去做出的选择决定了其现在可能的选择”[2]路径依赖类似于物理学中的“惯性”一词，一旦制度变迁进入某一路径(不管是好的或坏的)，就有可能对这一路径产生强烈的依赖。制度变迁具有“路径依赖”的特性，可以归结于以下四个原因。其一，制度的结构性特征。制度是一种社会交往关系结构，结构中的各个要素具有稳定性和凝固化的特征，这种结构的稳定性会在一定程度上排斥新的制度安排，进而成为制度变迁的阻力。其二，路径选择的惯性特征。制度变迁受初始路径和自我强化机制的制约。[3]初始制度对后续制度的选择具有很大的制约作用，前后的制度安排差别越大，这种影响作用就越明显。其三，利益因素的制约。任何一种制度安排都会形成一种利益格局，既得利益集团会想尽办法维持和巩固现有的制度，并妨碍新的制度路径，以维护自身的利益不被损害。其[1]李潮海，于月萍.城乡教育一体化若干重要问题的思考[J].现代教育管理,2010，(4):14.[2]道格拉斯·C·诺思.经济史中的结构与变迁[M].陈郁，译.上海三联书店，2003:7.[3]高倚云.明清晋商文化传统、制度绩效与路径依赖[D]:博士学位论文，沈阳:辽宁大学,2007：25.3四，制度运行环境的影响。制度运行环境是制度变迁产生路径依赖的重要原因，制度的运行环境不发生改变，便不会打破制度的均衡状态，潜在的获利机会也不会出现，制度变迁也不会发生。（二）城乡教育一体化制度的“路径依赖”城乡教育一体化制度是教育制度的组成部分，制度变迁过程具有制度演进的基本特征，会受到路径依赖的制约。其一，城乡教育一体化会改变原有的城乡二元经济结构，原有结构的稳定性和凝固性会限制城乡教育一体化的制度变迁。城乡二元经济结构的形成，是新中国成立后国家公共政策的“城市偏向”造成的，是一段时期内政策选择的结果，这种二元经济结构一旦形成会逐步具有稳定性，城乡教育一体化对城乡经济结构的改变会受到原有制度结构的抵制。其二，原有的城乡教育制度已形成了既得利益集团，城市教育体系因得到政策倾斜而在教育发展占有优势地位，财政投入、办学规模和师资力量都明显优于农村教育。城市教育的受益者作为既得利益集团会妨碍选择新的制度路径，因为，新的制度安排可能意味着既得利益集团利益的减少、地位的下降和权利的失去。其三，户籍制度和教育分级管理制度是城乡教育一体化的重要制度环境，户籍制度和教育分级管理制度在短时期内没有发生重要改变，也就是说制度环境具有一定程度的稳定性，制度均衡状态很难打破，这就会成为城乡教育一体化制度变迁的制度障碍。基于以上分析，城乡教育一体化是一种制度变迁方式，只有清晰了解原有制度的路径依赖问题，才有可能实现城乡教育制度的变迁。三、城乡教育一体化的制度体系一项制度安排应该包括以下几大要素：目标价值系统、规则表达系统、调整对象系统和实施保障系统。目标价值系统是制度的理想价值目标，是制度期望的应然状态，决定了制度的性质和运行方向，是制度的灵魂所在；[4]规则表达系统是制度的物质外壳和表现形式，通过一定法律条文、行为准则、文字说明、合同契约、规则条例等展示出来；调整对象系统指制度所涉及的范围、领域，制度的调整对象有不同层次、不同领域、不同发展形态和不同地域的区别；而实施保障系统则是制度运行的实施主体和实施手段，是制度目标得以执行和实现的重要组成部分。城乡教育一体化作为一项制度安排同样包含上述四个要素，以下将对其目标价值系统、规则表达系统、调整对象系统和实施保障系统予以具体分析和阐释。（一）城乡教育一体化制度的目标价值系统——价值选择教育是一种培养人的活动，教育的价值通过培养人、促进人的身心发展体现出来。教育的生产过程是由政府或个人提供的教育投入以教育服务（各级各类教育机构）的形式体现出来，学生因接受教育服务而得到身心发展，继而在参与社[4]杨伟敏.制度本体论研究[D]:博士学位论文，北京:中共中央党校,2008：68.4会活动的过程获得个人收益，同时产生社会收益的过程。详见下图。一方面，教育的生产过程是一个投入产出过程，资本的逐利特征使得教育过程要有追求效率的价值原则；另一方面教育过程是促进个体发展进而推动社会发展的过程，教育活动最终会产生社会收益，教育具有明显的公益性特征，教育过程要有追求公平和质量的价值原则。[5]根据教育的本质属性并结合我国当前城乡教育发展的现实状况，城乡教育一体化的制度安排应建立在“公平”、“质量”、“效率”三大基本价值基础上。1.追求教育公平城乡教育一体化的逻辑起点就是基于教育公平的价值诉求，力图通过城乡教育的一体化发展，缩小城乡教育差距，实现城乡教育的融合。教育公平不仅要追求形式的公正即程序公正或规则公正，做到制度面前人人平等，即一个教育制度对所有的人做到不偏不倚，保持中立，而且应该追求实质公正、实体公正。[6]对社会弱势人群的补偿是衡量社会公平的重要尺度之一，教育制度应该充分考虑到城乡差距、地区差距、民族差距、性别差距、阶层差距等重要因素，建立弱势补偿制度。同时也要看到教育公平是相对的，促进教育公平必须尽力而为、量力而行。倡导和坚持教育公平原则，一个核心的现实要求就是要消除教育系统中的分等对待现象，推行教育均衡发展战略。要以体制重构和制度创新为核心，通过逐步纠正或改进造成教育城乡差距的体制和政策，将人为造成的城乡差距缩小到最低程度。2．提升教育质量教育质量是教育的生命线和根本取向，城乡教育差距在本质上是质量差距，提升弱势区域尤其是农村地区的教育质量是城乡教育一体化发展的核心追求，也是城乡教育一体化的根本目标。我国教育事业经过改革开放30多年的大发展，已经基本解决了数量不足和规模偏小问题，基本解决了资源短缺时代“上学难”的问题，整体进入了提高质量、优化结构、提升效益的新阶段。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要“提高义务教育质量，建立国家义务教育质量基本标准和监测制度，严格执行义务教育国家课程标准、教师资格标准”。农村教育达到国家标准是实现城乡教育一体化的初始阶段，也是后[5]劳凯声,刘复兴.论教育政策的价值基础[J].北京师范大学学报(人文社会科学版),2000，(6):12.[6]段治乾.试论教育制度伦理公正[J].中州学刊，2004，（2）：56.政府或个人教育服务身心发展教育投入学生接受参与社会活动个人收益社会收益5续实现城乡教育均衡发展的基础。因此，要构建城乡一体的教育质量保障政策体系，建立以提高教育质量为导向的管理制度和工作机制，通过制度调整提升教育质量。3．兼顾教育效率城乡教育一体化发展必然涉及到教育资源的重新调整和分配，效率问题是城乡教育一体化过程中必须要面对的问题。由于义务教育的非竞争性和公益性特点，资本的逐利本性使得资源没有进入教育（尤其是义务教育）领域的动力。因此，世界各国的义务教育都是由政府投入保障其发展，教育投入需求和供给之间长期存在一定程度的缺口。我国的人口规模决定了教育投入需求是巨大的，而目前的经济发展水平又决定了教育投入只能保持在一定范围内，政府为所有学校和学生提供保证其正常学习活动的最低额度，保证基本的教育需求。由于历史和政策制度等方面的原因，农村义务