论我国现有农地使用制度重构的思路

1论我国现有农地使用制度重构的思路一、新时期我国土地职能的转变土地制度在我国的社会生活中到底起了什么样的作用?我们认为，把这个问题搞明白在是进行土地制度的研究和解决这一问题的前提条件。如果抛开这一基础，以行政命令的方式的推行各种模式，必然会破坏农村社会关系的稳定，付出巨大的改革成本。中国的农地承载了太多的职能，特别是新时期中国农地更是被赋予了太多的责任，如减轻就业压力，提供生存保障，保障粮食供应，提供工业资本等。土地的这些功能概括说来是以下三个方面：社会保障功能、经济发展功能，和在一定的条件下，土地又承担的一定的社会管理职能和和社会稳定职能。下面我们分别论述这几种职能：1.农地制度的社会保障职能。人人有权享有社会保障，是现代社会在人权保护上的最基本要求。建国初期，为保证工业的优先发展，国家采取了“城乡分治”的策略。随着户籍管理制度以及与这种制度相配套的生活资料供给、就业和福利等制度的相继建立，我国社会结构以城市与乡村为单位显现泾渭分明的二元性。在这种城乡分割体制下，“工人与农民、城市人和农村人具有不同的身份和待遇，从而具有不同的社会地位，而且存在着这种身份和地位的不可转换性”。[1]城市人的生活资料供给、就业及社会保障因此处于国家的有力支持之下，而无条件或无能力改变自己的农民身份并最终加入专属于城市人的社会保障体系的情况下，缺乏就业选择机会、经济收入低下的农民在无可奈何之下，只有把土地当作他们安身立命的根基，事实上，土地不仅是农民的唯一保障形式，而且是一种作用显著的重要保障手段。2这一制度在半个多世纪以来没有多大的改变。虽然，由于我国经济发展在地区之间存在不同程度的差异，在一些沿海、沿江及大中城市地区，因第二、三产业的快速发展，大量农民已可能获得非农就业机会，农民的家庭收入也不再仅局限于农业，农地作为农民的天然保障手段的功能也正日趋弱化。如“对苏南农村居民而言，土地保障已不能承担起全部生活风险。不仅如此，农民的土地保障情结也悄悄地发生着变化。”[2]但即使是在像苏南这样的经济发达地区，在没有获得其他社会保障形式时，土地的生活保障功效仍然为大多数农村居民所器重。[3]因为进城的农民因缺乏必要的文化素质与专业技能等，只能做一些城里人不愿或者不屑从事的职业，而且城市经济一旦出现问题或者城市居民就业紧张，农民时刻面临被“清退”或“排斥”的就业风险。如此社会境遇下，也难怪“土地成了农民天然的社会保险，一部分业已转移出去的农民鉴于非农就业机会的不稳定性和风险，把土地作为进可攻、退可守的职业保险”。[4]由此可知，农地具有显著的社会保障功能是由我国社会结构的二元性特征所决定的，可以说是广大农民为了生存和化解就业与社会风险在万般无奈之下所能作出的唯一选择。虽然当前出现大量农民进城务工的情况，但总体上他们是被排斥在城里人的生活圈之外的，他们对土地的经济上的依赖和对社区关系心理上的眷恋并未减少。在农地的这一功能未被其他相关制度取代之情势下，土地依然是农民最基本也是最大的社会保障，他们把土地看成是从生存到生活中对生老病死到各种自然灾害的最后保障线，是他们的命根子。如果断然割断农民与土地之间的联系不但会损及农民最基本的生存权、背离现代社会所极力倡导的人人享有基本生存保障的理念，而且由于土地关系从古至今一直是我国农村社会关系的核心，如此而为，会从根本上破坏农村社会关系稳定。因此，在覆盖农村的社会保障3制度在短时间内未真正建立的前提下，我国农地所具有的社会保障功能是不能抹杀的，也是其最基本的功能。2.农地制度的经济发展职能。我国的农业在中国的经济发展过程中，也特别是一些关键的历史阶段，都一度为国家的经济发展做出重大的贡献。在建国初期，由于土地革命所带来的热情，中国的农村经济的发展曾一度成为国民经济增长的亮点，不但为当时国家的优先发展工业提供了良好的外部环境，而且以农业积累作为启动工业化的初始资本，也国家最初的工业化建设过程中起到不可替代的关键作用。但是后来由于历史的原因，中国的政治路线越走越左，中国的土地制度像个面团似的被捏来揉去。这种状况一直延至20多年前，中国最普通的，最贫困的农民最先从这场政治灾难中觉醒，又一次举起农村土地改革的大旗，实行家庭联产承包责任制。由于土地承包制度有效地克服了人民公社体制下农业生产的“搭便车”行为，并将劳动监督成本降低为零，农民的生产积极性高涨。为中国的农村经济和农业生产力的发展打开了一个新局面：十亿中国人的温饱问题已初步得到了解决、提高了农业劳动效率和农户的积累能力，促进了农业生产的大发展，为改革农产品的统购统派制度、为乡镇企业的发展奠定了基础，农村和农业重新成为国民经济中最富活力的亮点，再一次为中国的经济发展做出自己不可磨灭的贡献。生存和发展是不可分开，一个合理的社会不但要使其成员能够生存，而且要提供给其成员以发展的机会。土地在基本上解决了国人的吃饭问题，其社会保障这一基本功能已能基本实现之后，自然会过渡到土地的第二种职能-经济发展职能。由于生产力发展水平的限制，多数情况下农村土地这两种职能是合一的。但我国进入21世纪之后，土地的这两4种职能出现了分离的趋势。我们可以看到，家庭联产承包责任制的生产方式的生产潜力几乎已经发挥到极致，农民收入停滞不前，中国十亿农村人口在生存基本得到满足之后，其发展几乎长期陷于停滞，土地问题已经成了整个中国经济发展的瓶颈，已经成了是中国能否可以持续性发展最关键的制约因素。因此重新审视我们的土地制度，在我国现有国情下，改良，重构或改革现有的土地制度，使之在实现农村经济发展中发挥应有的作用就成了当务之急，目前学界的种种理论就是围绕着提高土地的利用效率-基经济发展职能展开的。3.农地制度的社会控制职能。除了上面所说的土地的两种基本职能之外，农地的社会控制职能是长期以来不被人重视的一个方面，事实上比较合理的土地制度都能起到一定的社会控制职能，历史上不同时期的土地制度也都有意无意地承担起这种职能，远的不说，我国的土地革命时期的打土豪分田地的种种政策，在安定民心争得民心方面起到很大的作用，建国初期进行的进一步的土地改革在稳定社会方面就起到极大的的社会控制作用。人民公社时期的一大二公，全面公有造成得民心涣散，缺少监督则是一个反面的例子说明土地制度的这种职能。就是在当前的社会生活中，利用土地的这一职能进行社会控制的情况也很多，比如，乡政府、村组织和村干部总是以各种方式把一些国家所赋予的行政职能和土地承包制度挂起钩来，如把国家的税负分摊到承包地中，违反计划生育的超生人口不能享有分配土地的权利等，这些措施是否正确我们这里不作评论，但我们应当看到土地制度在社会控制方面确实起到了很大的作用，这种作用往往使制度设计者在设计当初所没有想到的。在如何处理上“土地的这几种职能的关系上，但我们应该看到，由于二元社会结构的制度性壁垒仍无根本性的松动，目前实行的养老、医疗、失业等社会保障都仅仅局限在城5市，在人口众多、经济落后、区域发展不平衡的农村，我国经济整体发展水平尚难以达到有足够的国家财政来建立与维护城乡一体的社会保障制度，我国土地是目前有十亿农村人口的最根本的社会保障，而且农地收入是他们最基本的收入来源，这种情况下，农村土地所起的社会保障作用是极其巨大的，但同时也是相当脆弱的，如果我们一味地关注土地的经济发展职能，强行推行在中国某个地方行之有效的发展模式，可能会造成很大的社会危机。中国的土地改革之路在何方?目前学界政界在进行各种方式的农地改革和争论，其根本就是对如何处理好土地的这种必不可少的社会保障职能和当前整个国家经济的持续全面发展这二者的关系问题，从根本上说，这是一个法律所时常面对的公平和效率的或取舍或平衡的问题。二、现行土地制度的缺陷目前我国农地使用权的基本形式是以农户为单位从事土地的经营管理的土地承包制，这一制度也是我国20年来在农村土地制度上的最大的创新，如前文所述，这一制度在我国历史上为中国的经济发展，农村的稳定发挥了极其巨大的作用。但随着我国经济的发展和改革的深入，我国土地制度深层次的矛盾逐渐暴露出来，土地承包制这一在历史上对中国经济发展起到过巨大作用的制度在一些地区反成了经济发展的障碍。受其自身的局限性和过渡性的限制，这一矛盾不能在现有体制内得到解决。我国现行农地使用制度的先天不足导致在现实中出现的问题多种多样，综合起来，其原因主要集中在以下几个方面：61.土地所有权主体缺位。现行宪法、民法通则、土地管理法、以及农业法等重要的法律都规定了农村土地属于集体所有。但是，对农村集体土地所有权的代表究竟是谁，立法和实践中都不甚明确。民法通则第74条第2款规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。土地管理法第10条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。很明显，上述立法规定了农地所有权有三种主体形式，即乡(镇)农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。这些规定，表面上确立了农村土地集体所有权的代表，事实上并没有有效的组织保障。所有权主体都没有自己的组织形式，从而导致了基层政权组织的代为行使所有权，在实际生活中往往是由村民委员会或乡镇一级政权行使所有人的权利。由管理机关代为行使所有人职能这种危害性这突出表现在以下两个方面：第一，在承包经营关系中，发包人实际拥有很大的干预生产经营的权利，并且这种权利往往与行政权力混为一体。不少基层人民政府常常以调整产业结构为名，用行政命令的方式，把国家保护农民利益为基本出发点的指导性计划，变成损害农民利益的指令性计划，不顾客观情况和农民意愿强行推行规模经营，强行要求或者禁止农民从事某些属于自主经营权范围内的生产经营活动。第二，国家征用土地时由发包人进行谈判，并由发包人决定补偿条件根据《宪法》和《土地管理法》的规定，“国家为公共利益的需要”，可以依法对集体所有的7土地实行征用，征用后的土地所有权属于国家，用地单位只享有使用权。但如何界定“公共利益”，世界各国认为的“公共利益”严格限定在国防、环境保护、公共活动场所等方面，而我国则扩大到国家的一切经济活动范围。[5]实践证明，国家征用的土地实际上只有一部分用于“公共利益”的需要，而其他部分则用于商业目的。一些地方政府将低价征用来的土地，高价出让给商家、企业使用，或者用地人给政府某些好处后低价使用。这样做所造成的后果一是容易助长多征、乱征集体土地之风;二是严重侵犯了农民集体的利益。国家征用土地，虽然也给土地所有人一定的价款补偿，但只是少量的地力、地上损失补偿和失去土地人口的安置费，不包括土地本身的价格，且补偿价款的数额远远低于土地的市场交易价格。这一方面不仅使集体土地所有者失去了土地出让权，同时也使本应属于集体的土地收益流入了国库。另一方面等于实际上只承认集体土地使用权的存在，而否认了集体土地所有权的存在。2.承包经营权性质模糊。对于我国土地承包经营权的性质，目前主要有两种观点，即物权说和债权说，两种学说虽然各自都有一定的立论根据，但对于对方提出的问题又不能给予圆满地解释，造成这一争论的原因，主要是我们现有制度上的自身矛盾所造成的。虽然民法通则的本意是把承包经营权作为一种物权来对待，但在实际生活中土地承包经营权在很多方面体现出的却是债权的性质，这一立法上的模糊造成了现实生活中的诸多问题。主要体现在以下几个方面：第一，土地承包经营权呈现的债权性质，不利于对农户土地使用制度的切实保护。众所周知，债权保护与物权保护相比，后者的效力明显优于前者。在承包经营关系中，发包人实际拥有很大的干预生产经营的权利，并且这种权利往往与行政权力混为一体。不少基8层人民政府常常以调整产业结构为名，用行政命令的方式，把国家保护农民利益为基本出发点的指导性计划，变成损害农民利益的指令性计划，不顾客观