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密级公开中共河北省委党校在职研究生毕业论文（设计）农村土地征用补偿制度政策研究与完善论文作者指导教师专业年级论文提交日期论文答辩日期：：：：：：论文题目：农村土地征用补偿制度政策研究与完善内容提要：改革开放以来，中国工业化和城市化进程加速推进，在这个过程中遇到的首要问题就是土地使用形式的改变。在我国现有法律框架下，除个别省份外，农村集体所有的土地，只有被征用为国有土地，才可以进入市场参与开发建设。而正是在土地征用过程中，农民的财产权益容易遭受到损失。在现有法律框架下的我国农村土地征用补偿制度虽几经修改，但只是补偿标准有所提高，仍存在诸多缺陷，其中最突出的问题主要体现在两个方面，一是农村土地征用补偿范围窄、标准低，农民在集体土地上享有的各种使用权的财产权性质没有得到正确认识，征地后得不到相应补偿；二是一旦发生征地补偿纠纷，农民往往投诉无门，寻求不到合法有效的解决途径，于是产生了一系列的社会问题。土地使用权是我国农村土地产权制度的主要内容，是法律直接赋予农民的法定财产权。按照权利平等保护的理念，应当将被征地上的土地使用权纳入征用对象，并与土地所有权共同受偿。出于保持农民原有生活水平的考虑出发，应当完善补偿标准的确定方式。另外，征用的强制性并不构成剥夺被征用人发言权的理由，正当法律程序对财产权的保护，就是要为权利人提供申述意见的场所与程序。我国目前的征用补偿制度还不完善，无论是从具体规定的一致性、程序选择的灵活性、申请主体的合法性还是征用人和被征用人之间协商的平等性都欠缺明确的表述，不利于权利主体的权利保障。关键词：土地征用征地补偿国外征地制度公共利益一、我国现有土地征用补偿制度缺陷土地作为一种稀缺性的资源，各个国家都有严格保护土地资源的规定。从“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本国策出发，我国1998年修订的《土地管理法》，相对于1986年颁布的《土地管理法》来说，在征地补偿标准方面作了一些调整，在土地征用补偿方面已有了不少进步的地方，为土地征用提供了法律依据,但是没有从根本上触动原有的土地征用制度。我国土地征用法律制度几乎完全行政化，建立了严格的土地征用审批制度。但是严格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市场经济条件下，城市发展对土地需求日益增大，客观上要求土地的利用和流转市场化。征地补偿工作中存在的一系列问题折射出现行征地补偿法律制度的不完善。现有土地征用补偿制度与我国市场经济体制的改革进程已经很不适应。我国在土地征用过程中，土地纠纷很多，阻扰着土地征用的正常进行，纠纷集中体现为原土地所有者和使用者认为其损失因补偿标准太低而未得到合理补偿。土地征用补偿制度中暴露出不少不足之处，亟待完善。（一）土地征用补偿标准过低、不合理我国土地征用补偿包括土地补偿、安置补助、地上附着物补偿和青苗补偿费四项内容。全国人大常委会法制工作委员会在《中华人民共和国土地管理法释义》中作出的解释是：“土地补偿费是因国家征用土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿。”“地上物的补偿费，包括地上、地下的各种建筑物、构筑物如房屋、水井、道路、地上地下管线、水渠的拆迁和恢复费用，被征用土地上林木的补偿或砍伐费等。”“青苗补偿费是指农作物正处于生长阶段而未能收获的，因征用土地需要及时让出土地而致使农作物不能收获而使农民造成损失的，应当给予土地承包者或土地使用者以经济补偿。”安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。就目前来讲，主要安置的应当是耕地的土地使用者或承包经营者，因征地使之终止了土地承包经营合同或土地使用权，应当由国家予以安置或发给安置补助费。”从上述解释来理解的话，土地补偿、青苗补偿、地上附着物补偿都可以被视为是一种对所有者和使用者的所有权和使用权的补偿，但就上文所谈到的集体土地所有权的限制来说，土地补偿仅对法律规定的土地上的投资和收益进行补偿，而且法律规定土地补偿费和安置补助费一起要承担维持被征地农业人口的原有生活水平的责任。因此，土地征用中关于被征地农民生存权与发展权保障的补偿内容包括以下三个方面：第一，支付的土地补偿费中用于保证被征地农民生活水平的；第二，对被征地农民的安置补助；第三，物权法规定的安排被征地农民的社会保险费用。而实际的补偿标准并不能做到“足以保证被征地农民的生活水平”物权法也仅仅是空泛地规定了要求安排农民的社会保险费用。总之，现有的补偿，无法做到对被征地农民生存权和发展权的有效保障。在分批次征地时，地方政府需要向省政府、国务院缴纳新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、农业发展基金等还要向农民支付规定的土地补偿费、安置费、青苗与附着物补偿费等，但是目前财政有没有列支“征地专项基金”，因此让地方政府一次拿出征地资金难度很大。因而造成了有关部门有意识拖欠农民征地补偿费（郝敬良，张国良，张绍良，2003）。甚至个别单位将征地款挪作它用，长期不归还农民。土地征用程序大致为：有关部门拟定征地补偿安置方案→公告→听取被征地集体经济组织和农民意见→征地补偿安置方案报市﹑县人民政府批准→补偿登记→组织实施。该程序看似合理，实质上存在一些问题：一是被征地单位和农民显然处于被动的地位,他们没有权力直接参与到制定征地补偿安置的方案中来。二是法律没有规定必须在补偿安置落实后再实施征地行为，所以我国的征地程序缺乏对用地单位强有力的监督（仲济香，2003）。(二)土地征用项目条目不明确，征地程序缺乏透明度我国《土地管理法》将土地征用称之为“国家建设”征用土地，使这项公共目的的外延过于宽泛，标准过于笼统。目前，我国实际土地征用可分为两大类型：一种是真正体现公共目的征用，如交通、水利、国防、文教卫生、国家机关等公共公益事业单位所需用地而进行的土地征用；另一种则是为满足土地市场一般需求而进行的土地征用，目前存在的许多成片土地商业开发出让就基本属于这种土地征用，名为公共目的，实际并非公共目的，在世界上也是绝无仅有的。政府为建设用地市场供地，常常使用强制手段，从而导致土地征用权被滥用，腐败现象在这里也表现得极为突出。目前在征地过程中，政府以低价征用土地再高价倒卖给房地产开发商的情况比比皆是，屡禁不止。这无异于是对被征用人特别是广大农民的掠夺，因此土地征用中常常遭遇到农民自发的本能的抵抗，使这项工作受阻。有些地方为使这项工作能进行下去，往往出现实际支付的土地补偿费、安置补助费远远超出法律规定的情形，法律的严肃性受到挑战，以至被亵渎。为此，必须合理公正地提出土地征用补偿标准，即逐步实现以接近市场地价作为征收土地补偿的标准，避免土地征用与地产经营中出现过大差距而引发的滥用土地征用权现象。（三）征地补偿法律程序不完善法律权威的最终确立更多地需要依靠程序的力量。因为“任何实体目标的定位都需要借助程序的技巧以安排和落实，也就是说，法律上实体性目标的追求只能被置于程序性的逻辑框架中，才能真正体现其现实意义。”但是，在我国土地征用程序在限制公权力运作方面却未能发挥其应有的作用。1、程序性法律规范本身有漏洞许多征地法律法规仅仅有原则性的规定，缺乏操作的具体标准，为政府滥用自由裁量权打开了方便之门。如，《土地治理法实施条理》25条规定，假如对征用补偿的标准有疑义，最终将由批准征地的机关裁量。但是对裁量的程序和标准未做出具体的规定。再如，我国虽然对土地征用听证作了规定，但是在听证代表的选拔和总体名额的分配上缺乏明确的规定。总之，关于土地的法律规范本身存在许多的漏洞和不足，需要进一步完善。2、农民的程序性权利无保障，缺乏有效的法律救济机制现行法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后公告农民，新出台的《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》赋予了被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿方案有提出不同意见和要求听证的权利，对农民提出的意见确需修改的时候，土地行政主管部门应当修订，并在报同级人民政府批准的时候附上相关意见和听证笔录。但是程序规范的法律约束力不足。我国的《征地公告办法》、《国土资源听证规定》等等的程序性规定本身仅仅属于部门规章。二、国外土地征用补偿制度考察借鉴（一）外国征地补偿制度概述1.美国征地补偿制度概述美国在成立初期，征用土地是没有补偿的。现在的美国，土地完全商品化，美国联邦宪法规定：“非有合理的补偿，否则不得征用私有财产供公共使用”。根据美国财产法，“合理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格为计算标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值；同时，还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。土地征用的补偿标准是土地征地之日的土地市场价格、愿买愿买的现金额。如果土地所有者对补偿金额不满意，还可以继续提出要求，从而获得较为满意的补偿，充分保障了土地所有者的利益。但若政府出于公共利益方面的考虑，认为补偿金支付过多，也可以要求法院裁决土地所有者退还部分补偿金。征地价格不是单方意志来决定的，征地双方均可以依据法律程序提出自己的要求，最终确定双方都能接受的价格。土地征用在美国被称为“最高土地权的行使”。（二）加拿大征地补偿制度概述加拿大的土地征用制度沿用的是英联邦的体制，根据联邦及安大略省征地法规定，征用土地是为了公共利益向私人收回土地的一种强制权利。加拿大在征用土地方面一直进展比较顺利，较好地解决了国家、征地机构和个人的利益关系。加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补偿。具体来看，加拿大的土地征用补偿范围包括以下几个方面：①被征用部分的补偿。必须依据土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格补偿；②有害或不良影响补偿(如严重损害或灭失价值)。主要针对被征用地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。这种补偿不仅包括被征地，还包括受征地影响相邻地区的非征地；③干扰损失补偿，被征地所有者或承租人因为不动产全部或基本征用，因混乱而造成的成本或开支补偿；④重新安置的困难补偿。加拿大对土地征用补偿是建立在被征用土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按照当时的市场价格补偿。如果征用者于被征用者在土地征用补偿过程中出现矛盾，通常由专门的补偿委员会裁定。如果对补偿委员会的裁定不服，可以通过法院进行公平的判决。（三）英国征地补偿制度概述英国对土地征用补偿有较为详尽的规定，包括土地征用补偿原则、补偿范围和标准、土地征用补偿的估价日期、补偿征用的处理等。具体来说，土地征用补偿原则是：土地征用补偿以愿意买着与愿意卖者之市场价格为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。土地征用的范围和标准是：（1）因所征用的土地一旦投入使用而导致的当事人所拥有的其他土地的价格的增加；（2）征地时，由于必须将征用土地与当事人的其他土地划开而使当事人蒙受的损失；（3）对当事人的财产造成不良影响，从而使当事人蒙受的损失；（4）当事人被迫迁居别处或到其他地方经商所需要的合理费用。除外，还有经营外损失费的补偿；（5）由于动乱而受到的损害，即由于拥有着特殊经济利益的干扰和相关范围的影响，由于有害影响受到的损失；（6）如果由于土地被征用，当事人对所有权重新确认时，在测量确认和产权登记方面所需的花费，以及可能缴纳的印花税和其他税费等；（7）对当地民房的征用要给予合理补偿。英国设有专门的土地法庭。补偿金额的确定既可以通过征地当局和所有人双方之间达成的一致意见，又可以采用土地法庭裁决补偿费；土地征用补偿的价格标准，是以被征用的土地所有者在公开土地市场上能得到的出售价格为计算标准；计算补偿价格的时期确定在征用者进入土地的时间。如果有些土地在征用之前因要转为公用事业开发地而造成地价上涨，原则上补偿价格不包括这一部分，但某些合理的上涨可以考虑。补偿的估价日期为土地征用机关通知被征用土地的所有权人及其他