论民行检察监督制度的立法缺陷及完善

论民行检察监督制度的立法缺陷及完善刘利宁近年来，全国法院审结的各类案件中，民事行政案件占90%左右。广大群众对裁判不公的反映，也主要集中在民事行政诉讼领域。每年“两会”期间，人大代表和政协委员对民事行政诉讼中的裁判不公问题意见较大。我们认为，要切实保障公民和法人的合法权益就必须加强对民事行政诉讼的监督，其中一个重要方面，就是要完善和加强检察机关对民事行政诉讼的法律监督。下面笔者就民事、行政检察监督制度的立法缺陷及制度完善，谈谈自己的看法。一、当前民行检察监督制度的缺陷及原因当前，检察机关的民事行政诉讼监督工作与法律和人民群众的期望还有较大差距，究其原因主要是相关法律规定过于笼统且不科学。一方面导致检、法两家在法律监督的范围、程序、方式等方面长期存在较大分歧，检察机关的法律监督得不到应有的配合，甚至在某些方面受到不合理的限制，职能作用未能充分发挥，监督效果还不理想;另一方面，造成检察机关的执法不够统一，工作不够规范，一定程度上也存在监督不当、抗诉质量不高等问题。法律缺陷制约民行检察工作发展，主要体现在以下几个方面：1、抗诉范围狭窄，检察机关不能对调解、破产裁定、执行中存在的违法错误进行抗诉，出现法律监督真空。虽然民事诉讼法和行政诉讼法在其总则规定，检察机关有权对民事、行政审判活动进行监督。但是在分则只规定抗诉这一种监督方式，而且仅限于已经发生法律效力的、确有错误的判决和裁定。最高人民法院还多次以批复文件的形式，排除了检察机关对调解以及破产、执行过程中作出的裁定的监督。司法现状表明，法院排除检察院的抗诉监督，使审判权缺乏有效的外部监督机制，容易滋生腐败。从法理上讲，检察机关的监督是全面的、多方位的、立体的、多元化的监督。而法律规定的法律监督方式过于单一。这样，检察机关陷入了虽然有权力监督，却缺乏程序保障的监督方式的困境，心有余而力不足，使得民行检察监督的发展遇到了瓶颈。因此，司法现状呼吁检察机关革新监督方式。2、抗诉在层次设计上先天不足，使检察资源配置极不合理。现行法律规定基层人民检察院没有抗诉权，其只能提请上级检察院抗诉。没有抗诉决定权，一方面严重挫伤了基层院的工作积极性，造成大量的人力资源的浪费;另一方面导致案件大量涌入省市两级检察机关，而省市级检察院民行人力资源短缺，办案压力过大，已成为制约民行抗诉业务发展的最大障碍。案件的分布呈倒三角状，急需改变人力资源与案件分布失衡的现状，最好的办法就是将案件向下分流，充分利用基层院的人力资源。3、抗诉效率低下，诉讼成本高昂，不适应民行检察的需要。抗诉程序环节众多，民诉法未规定抗诉案件再审期限，法院受理抗诉案件后消极处理，经常“久拖不审”、“久审不决”，明显造成抗诉案件周期长、速度慢。从实践来看，抗诉案件从受理到再审结束一般需要一年时间，不利于及时纠正错误的裁判和保护当事人的合法权益。正所谓“迟来的正义非正义”，抗诉效率不高在某种程度上削弱了检察机关的监督力度，导致很多申诉人，特别是那些案件标的不大的申诉人对抗诉失去信心，这也是民行检察案源不足的原因之一。他们对法院错误的判决，既不上诉，也不申诉，原因就在于上诉和申诉需要投入大量的人力和财力，还要劳累于奔波诉讼，干脆采取拒不履行法院裁定、判决的方式进行对抗。这有损法律的尊严，影响法院判决的权威，也是法院执行难的原因之一。因此，民行检察监督要获得长足发展，必须解决抗诉周期长、诉讼成本高昂，效率低下的弊病，寻求高效的监督方式。4、抗诉无论是其字眼还是操作程序，都显得非常严肃、正式。以致于法院对检察机关的抗诉不能正确对待，认为是在挑法院的毛病，刻意责难，和法院搞对抗，使他们在心理上无法接受，甚至从观念和体制上排斥检察监督，致使检察监督的实效大打折扣。5、现行法律规定的监督方式仅有抗诉，过于单一，与中国的传统文化不相适应。现实中，造成错判的原因不外乎两种，一是由于法官认识偏差造成失误，另一种是法官道德品质差徇私枉法造成错案。笔者认为，前者是可原谅的，而后者则是不可原谅的，对这两种案件也应该采取不同的救济方式。然而现行法律只有抗诉监督一种方式，不能区别对待，以致于司法实践中，有不少法院、法官在检察机关抗诉后，明知原判决错误，就是不予改判，重新找个理由，维持原判，其原因就在于受传统文化影响，不能正确对待监督，不愿在对抗中承认错误，逞强斗气，更有甚者认为只要改判就意味着个人品质出了问题，这也是法院排斥抗诉监督和抗诉改判率不高的重要原因之一。二、民行检察监督制度的完善既然民行检察监督发展缓慢的原因主要在于法律制度的缺陷，那么民行检察要获得长足发展，就必须修改法律，完善检察机关的监督手段，规范人民法院审理再审案件的程序，减少和避免检、法两家不必要的分歧和冲突。笔者认为，民行检察制度的完善应从以下几个方面着手修改现行法律。(一)修改《人民检察院组织法》，明确检察机关在民事、行政诉讼中的以下职能，改变检察权过于笼统、检察措施无法律依据的历史，促使法院尊重检察机关的监督。1、人民检察院有权对人民法院的民事、行政诉讼活动进行监督，对确有错误的判决、裁定、调解提起抗诉或提出再审检察建议;对违反法定程序办案的，有权发出纠正违法通知书。2、人民检察院对损害国家利益或公共利益的民事案件，有权依法向人民法院提起诉讼。3、人民检察院为了维护国家法制的统一、正确实施，有权对违反宪法和法律的规章、审判解释进行监督。人民检察院对不合法、不合理和越权审判解释及规章，可以向作出的主体发出检察建议，要求其主动纠正，对拒不纠正的，可以以检察报告的形式向全国人大常委会汇报，由全国人大常委会予以纠正。(二)修改《民事(行政)诉讼法》，明确检察机关的监督范围。现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》总则规定“检察机关有权对民事、行政审判活动进行监督”，但在分则中只规定了对已生效判决、裁定进行抗诉的监督方式。检察机关是国家的法律监督机关，国家法律的守护人。对法院的诉讼活动进行监督，是检察机关行使监督权的重要途径。监督的目的，是为了防止法官权力的滥用，保证国家法律的统一、正确实施，保证公平正义在全社会范围内的实现。现行法律规定的检察监督范围狭窄，影响了检察权的地位和作用发挥，扩大检察监督范围已成为当务之急。1、将调解纳入抗诉范围。调解作为与人民法院解决民事纠纷案重要方式，与判决、裁定具有同等拘束力和执行力，直接关系到当事人的实体权利。目前，有些法院在审判中片面追求调解率，滥用调解权，强制调解的情形比较严重，特别是对一些以合法形式掩盖非法目的，损害国家利益、社会公共利益的调解，不审查是否遵循自愿、合法原则，就予以确认，严重损害了国家和社会公共利益。为促进审判机制的完善，充分保障当事人的合法权益，使民行抗诉的整体效果得到全面的发挥，应将调解列入检察机关的抗诉范围。2、将执行、支付令、诉讼保全等活动纳入检察机关监督范围。执行、诉讼保全等活动，是民事(行政)诉讼的重要环节，与整个诉讼活动密切相关，与当事人的权益息息相关，对案件的结果也存在直接影响。如果出现错误，就可能给当事人的权益造成严重损害，甚至造成事实上无法弥补的损害。然而司法实践中，法院执行不作为、野蛮执行、随意增加被执行人、擅自查封、执行案外人财产、任意改变原判决以及司法人员在执行中滥用职权、循私舞弊等违法违纪问题屡禁不止，人民群众反映非常强烈。究其根本原因，就在于对这些诉讼环节缺乏有效的外部监督。为了防止权力的滥用，保证国家法律的统一、正确实施，保证公平正义的实现，应赋予检察机关对这些诉讼活动的监督权。因此建议将现行《民事诉讼法》(《行政诉讼法》)总则中的“人民检察院有权对民事(行政)审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事(行政)诉讼活动实行法律监督”。(三)完善民行检察监督的权限为了保障检察机关对民事(行政)诉讼活动实行法律监督，法律应赋予其必要的权限，防止监督因缺乏保障而流于形式。我们认为，应明确检察机关的下列权限：1、调阅案卷权。检察机关对法院的诉讼活动进行监督，就要对案情及诉讼活动有全面的了解，要做到对案情及诉讼过程全面的了解就必须查看原审卷宗。如果不调取审判卷宗，会带来很多困难和不便，调阅卷宗对于检察机关履行法律监督职责是必要的，应当予以保障。否则，检察监督权就无法落到实处。司法实践中，由于法律未明确赋予检察机关调阅卷宗的权力，导致检法认识不一，许多地方的检察机关调卷困难。因此以立法形式明确检察机关调阅卷宗的权力和程序，已经成为当务之急。2、调查取证权。司法实践中，通过调查取证来证明生效裁判存在错误或违法是检察机关办理民事(行政)案件的一般方法。通过调查取证可以证明法院已生效裁判是否建立在证据充分的基础上，法院的审判活动是否违反法定程序，审判人员在审理该案件时是否有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为等事实，以充分了解生效裁判的合法性。因此检察机关在民行检察监督中享有调查取证权是依法履行法律监督职责的必然要求。长期以来两高对检察机关在民事抗诉程序中有无调查取证权，意见分歧较大。因此，以立法形式赋予检察机关民行监督程序中的调查取证权已成为必然选择。鉴于民事诉讼的特殊性，为了保障当事人双方在举证方面的“攻守平衡”及诉讼地位的平等，应以法律形式赋予检察机关调查取证权的同时，对调查取证的对象、范围、效力作必要的限制。我们认为检察机关在下列情形下可以依法行使调查取证权：(1)第三人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，向人民法院提供了证据线索，法院没有正当理由而未予调查取证的。(2)当事人提供的证据相互矛盾，双方提供的证据都达不到优势盖然性的证明标准，人民法院应予调查而未调查取证。(3)检察机关为证明原裁判认定事实的主要证据存在重大瑕疵而对证据及相关事实进行调查的。(4)审判人员在审理案件过程中可能有贪污受贿、枉法裁判等违法行为的。(四)完善民行检察监督方式现行的民行检察监督方式，法律只规定了抗诉这一种方式，不能适应民行检察监督工作的发展要求，我们建议增加以下监督方式：1、民行公诉。市场经济条件下，民事经济交易的各种主体为了追求自身利益的最大化，往往不惜损害国家和社会的公共利益，主要表现为：(1)、国有资产流失日趋严重，极大地损害了国家利益。1982年至1992年国有资产流失大约5000亿元。进入90年代后，国有资产流失更触目惊心，每年流失至少1000亿元，日均流失3亿元。(2)、经济建设过程中频频发生环境污染等公害事件，直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的环境污染事件，环境污染已经成为威胁人类生存的问题。(3)、经济转轨过程中暴露出的垄断、不正当竞争行为，直接侵害了诚信经营者和消费者的合法权益，严重制约着我国市场经济的健康发展。(4)、破坏公序良俗等民事行为和违法的民事行为，如违反婚姻法禁止性规定形成的无效婚姻。对于上述事件，只有极少数人享有起诉权，或者任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经济的，或者因为受害人多，谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因而无人起诉。对此，《法国民事诉讼法》赋予了检察机关对此类案件提起公诉的权利和诉讼当事人的身份。我国《人民检察院组织法》规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产。”民行领域的公诉权是检察机关公诉权的有机组成部分，是法律监督的应有之意。因此，检察机关应当作为代表公共利益的法律主体，向法院起诉。近年来，检察机关通过努力办理了一些挽回国有资产流失的民事公诉案件，积累了不少经验，取得了良好的社会效果。正因如此，社会各界呼吁赋予检察机关民行公诉权。赋予检察机关一定的民事、行政公诉是现实的需要。民行公诉应有一定条件和范围限制。我们认为检察机关提起民行公诉的案件必须符合以下条件，一是民行违法行为侵害了国家利益或社会公共利益，二是没有合适的诉讼主体。基于以上认识我们认为，检察机关对下列案件有权代表国家提起民行公诉：(1)国有资产流失案件;(2)公害案件和其他公共利益、公共设施受到损害的案件;(3)反垄断案件;(4)破坏公序良俗和和民事违法案件。2、检察建议。检察