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省人民政府水行政主管部门建立水土保持论民事诉讼立案审查制度（上）宋旺兴摘要：在民事诉讼中，对于当事人的起诉，国外大多数国家实行立案登记制度，我国实行程序审查和实体审查相结合的立案审查制度。这种制度存在很多弊端，有人主张废除该制度，实行立案登记制度。笔者认为，这种观点值得商榷，对现行的程序审查和实体审查相结合的立案审查制度进行改良而不是全盘否定，似乎更符合我国的国情。引言当今，公民的权利意识正在逐步增强，当事人将纠纷诉诸司法的愿望越来越强烈，法院受理案件的数量日益增多，但是，社会各界对法院在案件受理中的审查制度，非常不满，认为现行的立案审查制度，严重限制了当事人的诉权，应该取消，并主张实行立案登记制度，让所有的纠纷有得到法院救济的渠道。而法院认为，由于案件的立案审查把关不严，将很多纠纷纳入到司法系统中，而法院再终不能解决这些纠纷，导致了社会各界对法院的不满。因此，立案审查制度的存废问题已经成为了社会各界关注的热点。笔者是一名多年从事立案审查实务的法官，愿从法官的角度谈一谈自己对立案审查制度的看法，以对民诉法的修改尽自己绵薄之力。一、民事案件立案审查制度法院对民事案件的受理，又称立案受理或简称立案，有广义和狭义之分。广义指所有一审、二审和特殊程序等立案，狭义指一审普通程序立案。本文探讨的是狭义概念，立案审查制度是指法院在受理案件的过程中，依据法律规定对当事人的起诉是否符合受理条件进行审查，以决定是否受理的制度。民事诉讼起源于当事人的起诉，并实行不告不理和处分原则，正如古罗马的法谚所言，没有原告也就没有法官，审判权的启动必须是被动的，“从性质上说，司法权自身不是主动的，要想使它行动，就得推动它”。[1]但是，仅有当事人的起诉，还不足以启动诉讼程序，诉讼程序的启动还有赖于当事人起诉行为的正确与否，只有经法院审查才能确定起诉行为的正确性并决定是否受理。当事人的诉讼行为与法院审查行为的结合，诉讼程序才能开始。因此，立案审查在司法程序启动中具有重要作用。民事诉讼虽然是解决私权纠纷的，但不能认为是当事人的私事，平等、对等原则必然要求国家公权力的介入，要求法院进行程序管理。当事人的自主权与法官职权的结合、均衡分配，顺应了现代民事诉讼的要求。[2]立案审查既充分体现了法院对民事诉讼的国家干预，又体现出对诉权的保护。必要的审查还是防止当事人滥用诉权、避免司法资源浪费的主要手段。法院在审查时，通常遵守如下原则：1、依法审查。只有依法审查，才能正确发挥审查的功能和作用。2、依法保护诉权。诉权是当事人依法享有的权利，要求法院充分尊重当事人的诉权正确受理案件，但对恶意诉讼必须制止，既要保障诉权，又要防止诉权的滥用。3、被动审查。民事诉讼的消极和被动性，要求法院应被动地行使审查权，不应主动出击，但是，被动不是消极，法院还应积极地履行相应的职责。4、公平、公正、公开审查。无论是原告的起诉，还是被告的反诉，法院都要平等对待，公开审查，防止暗箱操作，并公开审查结果。5、效率原则。立案仅是诉讼的开始，如果审查时间很长，会造成诉讼拖延，最终导致不公。6、适度审查。审查时应把握适当的度，门槛不能太高，也不能太低，使案件该立的立，不该立的不立，正确发挥立案审查的“过滤器”的作用。7、法律效果和社会效果的统一。诉讼纠纷是一种复杂的社会现象，往往包含有政治的、经济的、法律的、文化的、甚至宗教的因素，审查案件时必须考虑这些因素，法院应在法律效果和社会效果之间进行适当平衡。二、国外民事案件立案审查制度(一)各国民事案件立案审查简介1、英国民事案件的立案，由诉讼的提起与答辩构成。当事人填写法院提供的格式化文本，法院审查签发后完成案件的受理，法院只对当事人的起诉是否符合格式要求进行形式审查。2、美国民商事案件审查程序主要由诉答程序组成，美国法律认为，诉讼是当事人的私事，程序问题由当事人协商处理，法官仅审查诉状是否符合格式并作出裁决，体现了当事人自由原则。3、法国民事案件的审查程序属于诉讼系属程序。诉讼系属是民事案件的开始程序，当事人提起诉讼，法院审查后予以登记，从而完成案件的受理。类似于我国民事案件的受理程序，其书记室类似于我国的立案庭，专门负责法院受理案件总目录的填写和立案工作。[3]4、在德国，原告起诉后，案件进入“诉讼系属”的状态，表明诉讼已经开始但尚未结束，对诉讼能力的审查依据《德国民事诉讼法》的规定进行，不具备一定条件，会导致起诉行为无效、驳回等。起诉的适法、当事人能力、管辖、代理权、法律保护之必要性等都属于诉讼要件，具备诉讼要件才产生诉的有效性，诉的有效性属于实体判决要件。[4]5、在日本，当事人提起诉讼后，法院对诉状是否具备必要记载事项以及是否张贴了印花税进行审查，如符合条件，则进入审理程序。并将起诉区分起诉要件和诉讼要件，起诉要件是诉讼适法的要件，如果诉状补正后仍欠缺起诉要件，将被驳回。诉讼要件属于判决事项，不具备诉讼要件，诉讼系属被视为不适法，而无法对本案进行审理、判决，依法驳回起诉而终结诉讼l5]。6、俄罗斯民事案件审查.起诉是俄罗斯民事诉讼的一个独立阶段，根据《俄罗斯民事诉讼法典》的有关规定，当事人提起诉讼必须符合以下条件：属法院主管、属受诉法院管辖及原告具有诉讼行为能力等。法官依法审查是否具备法定条件，并作出是否受理的裁定。只有存在如下明确理由时，法官才可以拒绝受理起诉：不属于法院主管、应由诉讼外程序解决、重复起诉、有仲裁协议、诉讼由不具有提起诉讼资格的人提起等。[6]有些诉讼未经诉讼外预先解决的程序也不受理。(二)国外民事案件立案审查的特点1、审查主体大陆法系和英美法系国家的法院，很少有设立专门立案机构的，民事案件的审查一般由书记官处登记并立案。在俄罗斯，审查起诉则由法官进行，体现出审查程序的重要地位。2、程序审查两大法系对民事案件的审查主要涉及程序事项：是否缴纳案件受理费、诉讼文书的格式及记载的内容是否符合要求等。尤其是英美法系国家，立案只限于格式审查，大陆法系国家相对复杂，对诉状的格式及内容等审查比较细致，但也只限于程序审查，从而尽可能将更多的纠纷和争端进入诉讼，为当事人提供更多的程序保障。3、区分起诉要件和诉讼要件在大陆法系国家，将诉讼分为起诉要件与诉讼要件，经审查不具有起诉要件，法院可以诉讼不成立驳回诉讼，导致诉讼的不受理。[7]诉讼要件是本案判决的前提，而不是决定是否受理起诉的要件。4、法院不得拒收诉状两大法系国家，纠纷起诉到法院后，就启动了诉讼程序，法院对当事人的诉状都予受理，没有主管的概念。大陆法系国家，如果诉状补正仍达不到要求，法院一般会驳回起诉状，但没有不予受理的概念。法国民事诉讼法中虽有诉讼不受理规定，但属于案件审理过程中的诉讼防御手段，与我国的起诉不受理完全不同。而俄罗斯民事诉讼中不仅有主管的规定，法官还可因重复起诉、不属法院主管、须先经诉讼外程序解决等原因，拒绝受理起诉，但在不受理的裁决中要具体指明当事人应该向哪一个机构申请或解决纠纷。三、我国现行的民事立案审查制度《民诉法》及有关司法解释对我国现行的立案审查制度有具体规定，其中，《民讼法》第108条规定了起诉必须符合的条件是：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;有明确的被告;有具体的诉讼请求和事实、理由;属于人民法院受理民事案件的范围和受诉人民法院管辖。依据上述规定，人民法院主要从如下方面进行审查：(一)审查主体资格审查主体资格时，主要审查当事人是否适格，当事人适格又称正当当事人，是指对于具体的诉讼，有作为本案当事人起诉或应诉的资格[8]，也即当事人是否为所争议的民事法律关系的主体，审查主体资格主要是审查原、被告的资格：1、原告资格的审查审查原告时，主要审查原告是否与本案有“直接利害关系”，即原告是否适格：是否具有诉讼权利能力和诉讼行为能力、是否具有诉的利益、是否与本案有直接的利害关系，此外，还要审查诉的利益是否具有合法性，如主张非法利益，应视为不具有诉的利益[9]。现行规定对原告的审查，很多已经涉及到了实体事项。2、被告主体资格的审查审查被告时，不审查被告是否“适格”，只审查被告是否“明确”。但是，如果将没有任何事实和法律关系的主体列为被告，或虚列被告争得管辖权，审查被告的适格就很有必要。所谓被告“明确”，即要求被告必须是明确、具体的公民、法人或其他组织，且必须是真实存在的，而非虚拟的或已经不存在的主体。被告的姓名和住所是确定被告是否明确的主要标志，审查时还应注意被告不明确和地址不准确的区别。(二)审查具体的诉讼请求和事实、理由审查诉讼请求时，主要审查诉讼请求是否明确、具体，是否具有可诉性。审查事实和理由时，主要审查原告提供的证据能否证明事实存在、理由成立，但只要求原告提供能够证明拥有诉权、法院应予管辖的证据，即起诉证据即可，不要求原告提供胜诉的证据。还要注意审查是否违反了一事不再理的原则。(三)审查是否属于人民法院主管民事案件的范围主管，是法院受理民事案件的范围，明确人民法院的主管范围有利于正确、合法、及时解决民事纠纷，避免与有关行政机关之间互相推诿或互争主管权，防止出现当事人“告状无门”或者人民法院“该管不管，不该管的管了”等现象的发生，确保当事人的诉讼权利和合法利益。[10]《民诉法》第3条规定民事案件的主管范围为平等主体之间的财产关系和人身关系的诉讼。在审查主管时，应审查是否属于平等民事主体之间的财产关系和人身关系引起的诉讼，一般进行程序审查，但在审查时可能涉及到实体问题。(四)审查是否属于本院管辖对管辖的审查一般进行程序审查，但对于复杂的管辖问题，还要对实体问题进行程序审查，如原告虚列被告获得管辖权、及伪造或变造协议管辖条款争得管辖权等。(五)对起诉状的审查在审查起诉状时，程序审查即可，对起诉状的格式是否符合要求、内容是否全面进行审查，有缺陷的、或措辞中有谩骂和攻击之词的，要进行必要的释明义务。四、我国民事立案审查制度的缺陷及存在的必要性从上述审查的规定和方法看，我国现行的立案审查制度存在很多缺陷。总体而言，法律规定的起诉条件过高、用词模糊、弹性太大、易被滥用。[11]其中，最主要的问题是实体审理的前移问题。[12]具体表现在：(一)对诉状的审查不规范《民诉法》没有明确规定审查诉状格式的具体方式，也没有区分诉状的任意记载事项和必要记载事项。在审查诉状时，一般只笼统地进行程序审查，法官的自由裁量权太大，容易出现：审查过严，有实体审查的倾向;审查过宽，对欠缺的必要记载事项不作补充;对任意记载事项要求苛严;甚至会出现“抽屉案”或极个别法官审查时以各种理由，刁难当事人现象的发生，造成“起诉难”。(二)对主体资格审查的问题《民诉法》规定只有与本案有直接利害关系的原告才适格，但是“正当当事人”在立案阶段很难查明，为审查原告是否适格，有时必然进行实体审查，导致了实体审理前移，造成了未审先判，这就大大限制了当事人的诉权，使很多案件因原告不适格被排除在法院大门外。另外，审查被告时，有时发现虽然被告明确，但该被告却与原告没有任何事实和法律关系，是原告强拉进来或虚列的，此时，如不审查被告的适格必然会放任原告的恶意起诉。(三)对主管审查把关太严由于主管制度的缺陷，导致了法院在审查主管时把关过严，主要表现在民事案件主管的范围比较窄，使很多纠纷被排除在法院大门外，如单位的内部纠纷、新类型案件、民事纠纷和刑事纠纷同时存在、民事纠纷和行政纠纷交叉等等，一定程度上造成了“立案难”。(四)对管辖的审查方法不明确诉讼是原告提出的，趋利避害的心理决定了原告要选择对自己有利的法院进行诉讼，被告必然会陷入被动。对管辖不予审查，会使很多法院受理无权管辖的案件，引起管辖秩序的混乱。表面上看，管辖是程序问题，程序审查一般就能确定管辖，但法律没有规定管辖的审查方式，导致审查管辖的标准不一，审查严或宽的情形均存在，难以把握适当的度。其实，管辖并非只是单纯的程序问题，在确定具体案件的管辖时，有时就不可避免地涉及到了实体法律关系，如案由的定性及区分问题，对案由的不同理解就会导致管辖的法院不同，不同的法官用不同的审查方式会得出截然相反的结果。(五)诉讼请求的“具体”不明确《民诉法》规定，在立案时要审