试论我国公务员制度的改革

试论我国公务员制度的改革、发展与完善——冲破不合时宜的观念、体制和做法的束缚谢明颜廷锐我国公务员制度的形成与发展经历了一个曲折变化的过程，政策的制定与执行在不断探索中积累了宝贵的知识和经验。尽管各项改革目前已取得了很大的成绩，但由于制度变革不可避免地带有一定程度的惯性特征，旧的观念、旧的体制、旧的做法仍然留有诸多痕迹。总体上讲，制度变革与建立社会主义市场经济体制和发展社会主义民主政治的要求还有明显差距，显得有些滞后。因而，进一步转变观念、优化体制、改进操作就成为完善我国公务员制度的迫切任务。一、我国公务员制度改革中的障碍（一）制约我国公务员制度完善的观念因素。思想解放是制度变革的前提，观念创新是一切创新的先导。从目前情况看，我国公务员制度的改革仍面临着强大的思想阻力。1.“官本位”意识。我国作为一个有着二千多年封建历史的国家，传统的文化理念不可避免地在人们的思想中长期存在，这种思想突出的表现就是“官本位”意识，从而构成了我国文化生态环境的复杂多样性。其具体表现是：评价一个人的事业成功与否，以其官职大小来衡量；各种社会生活、政治待遇，以官职大小分级享受，为官者仍是社会的轴心，形成官民倒置现象。[1]在公务员制度建立之初，我们就提出向“官本位”开战的口号，但努力至今仍然没有真正突破这种陈腐的观念。许多事情仍然习惯于套用行政级别进行处理，这在地方政府机构中表现得更为突出。由于工作条件和生活待遇都要与行政级别挂钩，无形中强化了整个社会的“逐官”意识，从而造成“千军万马奔官来”的不良局面。由此也引发了一系列问题，如“跑官要官”、“买官卖官”、“拉票贿选”等不正之风，污染了社会风气。2.“干部能上能下”。这种现象也是新中国成立后长期存在的问题。早在上个世纪80年代初，党和政府就提出要逐步废除领导干部终身制，并进而建立了离退休等相关制度，对职务任期也作了明确的规定。但观念的转变并不是一个“冲锋”就可以解决的问题。20年过去了，的确有了很大的改变，但由于缺少干部能下的相关配套措施和社会环境，干部能上不能下的问题始终没有得到真正解决。尽管早已有了一些规定，但操作中随意性很大，总会有各种各样的理由，远没有形成有效的上下流动机制。人民群众在决定干部“上”与“下”的问题上，参与权、选择权和监督权也极为有限。民主如果缺乏监督机制的保障，那么流于形式就在所难免。3.“求全责备”的观念。一般来讲，才干越高的人，其缺点往往也越明显，“有高峰必有深谷”，谁也不可能是“十项全能”。然而，道理归道理，实际归实际。在现实生活中，妒贤忌能、求全责备的陈腐观念目前仍有市场。在用人问题上过分苛求，先看人家不能干什么，再看人家能干什么，眼睛总盯在缺点上。实际上，用人的目的不在于如何减少其短处，而在于如何发挥其长处，短处应靠制度约束，长处应靠制度激励。认识不到这一点，就可能埋没和浪费人才，降低政府机关的行政效率。（二）制约我国公务员制度发展的体制因素。总体来看，我国正处于社会转型阶段，新旧体制的碰撞日趋激烈，各种矛盾逐渐显现。在这种情况下，如果不能有效突破旧体制的束缚，改革的本意就不能真正落到实处。1.法制不完善。就我国公务员管理而言，其法制上的不完善主要表现在以下三个方面：第一，法规不健全。尽管目前我国已经出台了包括《国家公务员暂行条例》在内的40多个法规，基本囊括了公务员管理的方方面面，形成了一个以《国家公务员暂行条例》为核心的法规架构，但这些规制还不能真正适应我国公务员制度发展的需要，具体表现为：立法的位阶不高，只是一些条例、规章；立法不够全面，一些涉及到公务员管理核心层面的规章还没有建立；立法不够具体，操作性不强；尚缺少一些单项法规等。第二，“人治”问题。尽管我国在公务员立法方面已取得了长足进步，但是有法不依的现象仍然存在，且在管理过程中表现出一定的人治色彩。所谓人治，是相对于法治而言的，人治的泛滥必然导致法治的缺失。尽管传统的影响依然存在，但公务员法规所约束和调整的对象不是普通民众，而是直接掌握和行使具有广泛的包容性和强大的渗透性的行政权的“政治人”；[2]不应再受人治思想的束缚。第三，腐败现象。我国正处于现代化的进程之中，而现代化进程给一个社会带来的腐化，其程度同传统社会的性质以及现代化进程的性质很相关。[3]长期以来，政府工作公开程度不高，习惯于搞暗箱操作，一些该透明的东西不能透明，为不正之风的蔓延和腐败行为的滋生提供了土壤，致使一些地方和部门腐败现象屡禁不止，甚至有愈演愈烈之势。有些领导干部走向腐败的速度与其不断被提拔和权力的增大是有着正比关系的，使我们不能不对现行制度的一些漏洞产生疑问。2.监督不得力。从我国监督体制来看，主要划分为两个部分，即国家监督和社会监督。在实际生活中，不论是国家监督还是社会监督都有缺位现象出现，而且监督更多依赖于部门和机构内部的自我监督，完全不符合权力制衡的基本原则。从本质上看，主要还是因为权力过于集中。对此，邓小平同志指出了我国权力结构配置的弊端：第一，横向上将其他各种不同性质的权力集中于党内；第二，纵向上低层权力集中于高层，集中到各级的“第一把手”；第三，权力过分集中的现象在权力的各个层次都不同程度地存在，相当普遍。在这种表层划分、深层集中的权力结构下，如果只是自上而下层层设立监督机关，实际上并不能真正发挥出监督的有效作用。当然，监督权力的行使受制于整个政治体制改革，受制于整个大环境的条件变化，并不是公务员制度自身可以解决的问题。（三）制约我国公务员制度落实的操作因素。制度只是一种设计，如果落实不力，再好的设计也只是徒劳。因此，不解决好操作层面的问题，公务员制度在实际工作中就不能够良好运行。1.选人用人上的问题。“要得到第一流的人选，必须求助于竞争。”1854年英国诺斯科特和杜威廉《关于建立英国常任文官制度的报告》中的这句至理名言，今天已经成为世界各国公务员考任制度的共同信条。在我国，目前考试任用和竞争上岗制度的形成已使“伯乐相马”转变为“赛场比马”，干部任用也已从“要你干”转变为“我要干”，这种变化是干部人事制度改革的一项重要突破，可谓一种质的飞跃。然而，制度的建立并不等于制度的执行，在具体操作过程中，仍存在许多的漏洞，致使拉帮结派，任人唯亲的现象时有发生，“公开、公平、竞争、择优”的原则并没有得到真正的落实。因此，制度的细化和程序的规范仍是深化改革所面临的艰巨使命。2.考核上的问题。在考核方面，择优汰劣机制还没有真正形成，“千人一面”的现象仍比较严重，失真失实的问题也多有发生。主要表现：一是考核的指标设计操作性差，难以全面反映工作人员的实际绩效。二是考核人员的主观因素对考核结果影响较大，实际的操作往往流于形式，考核只是走了过场，成为一种时髦的虚饰。三是考核的等级偏少，只划分了优秀、称职、不称职三个层级。四是考核结果与使用相脱节，除了考核连续三年优秀或者五年称职可以晋升一个工资档次外，几乎没有其他方面的关系，且一个工资档次增量很少。此外，有些部门还存在轮流使用优秀指标的问题，失去了考核的意义。3.培训上的问题。我国的公务员培训由于有了《国家公务员暂行条例》的规定，可以说已经基本走上了正轨，并在实践中取得了较大的成绩，但仍需加以完善。不足之处主要表现在以下几个方面：一是各地培训的师资水平差异较大。从纵向来看，中央优于地方，各省优于县市；从横向来看，东部地区胜于中西部地区，经济发达地区胜于经济落后地区。二是各地的培训教材不统一，教材质量参差不齐。一些地区画地为牢，致使一些劣质教材滥竽充数。三是培训的部门各异，有的由行政学院进行，有的由党校进行，有的由成人院校进行。四是培训方法单一，基本都是“填鸭式”的教学方式，效果欠佳。五是培训没有区分度，能力素质高的和能力素质低的公务员采用相同的培训方法，严重影响了培训工作的效率。二、我国公务员制度改革的探讨（一）转变观念。陈腐的观念对制度变革的影响巨大。在许多情况下，观念不改变，其他方面的变革再多也不起作用，这是因为观念是内化于心的东西。因而，我国公务员制度的改革必须从观念上做起，进一步解放思想，转变观念。1.创造囊状环境。毛遂自荐的故事可谓家喻户晓。毛遂在自荐时讲了一段耐人寻味的话：“智士处世，如锥处囊中，其颖立见。”他的话不能不使我们联想到客观环境与人才观念之间的关系。假设是一个铁皮箱环境，保险柜环境，再锋利的锥子也无济于世，其颖不单不会立见，还可能会永不相见。一个囊状的人才环境，不仅有利于转变旧的意识，而且有利于形成新的观念。实际上，建立公务员制度的核心目标就是要设法消除铁皮箱环境，努力创造囊状环境，使优秀人才能够脱颖而出。[4]2.树立市场观念。“权力本位”逻辑是：以权力划分资源，以等级、身份、门第和关系进行人才评价；“能力本位”的逻辑是：以竞争获取需要的资源，以实力决定竞争的输赢。从“权力本位”走向“能力本位”是改革的重要使命。要真正改变那种“说你行，你就行，不行也行；说你不行，你就不行，行也不行”的不良局面，就必须依赖于市场价值观的建立，应该为个人的努力奋斗和聪明才智的发挥创造一个公平竞争的机会，使每一个人都确信，自己的能力和努力会得到社会公正的回报。3.加强个人修养。在观念上破旧立新，某种程度上还得依赖公务员的自身修养和行为自律。强化职业道德、加强行为约束是观念创新必备的条件。只有人人从我做起，努力克服不良意识，才能有效形成新观念得以普及的社会氛围。（二）健全体制。我国干部人事管理的模式单一和体制僵化是一个痼疾。受制于此，我国公务员制度的改革也应该重视这个问题，我们应该逐渐把公务员管理体制改变成为一种符合不同类型人才特点的、便于进行有效监督的、能够优胜劣汰的、富有竞争活力的新型体制。1.从“法制”、“人治”走向法治。法治是一种历史悠久的治国方略，我国古代就有“任法而治国”的说法，[5]亚里士多德认为，“法律应在任何方面受到尊重而保持无上的权威”，并且明确指出“法治应当优于一人之治。”[6]但现代意义上法治理念是近代民主革命的产物，洛克指出“法律一经制定，任何人也不能凭自己的权威逃避法律的制裁”。[7]所谓法治就是一种特定的治理国家的方式，法治是一个具有开放性特征的概念，随着历史的发展和人类政治经济由低级到高级的逐步演进，法治的内涵也在不断丰富。由上我们可以看出，法治与法制是不同的，法制是指一国家的法律制度，任何国家都有一套法律制度，即使专制国家也是如此。但专制制度下的法律受统治者控制，统治者个人意志凌驾于法律之上，所以法制并非法治的同义词。只有法律权威高于个人权威，才可称之为法治。法治与人治根本对立，但是人治并不否认法律在治理国家中的作用，而法治也不排斥治国方略中人的积极影响，二者的本质区别表现在：当法律与个人意志、利益发生冲突的时候，哪一方处于优势地位，个人凌驾于法律之上，则是人治；法律高于个人意志，则是法治。要改变目前存在的“有法制无法治”现象，不可能“毕其功于一役”。现在需要做的首先是要依法办事，纠正以言代法的现象，确立公务员条例及其相关配套法规的权威，真正做到法律和制度不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。另一方面，要明确法治的导航作用，因为他标明了我国政治体制改革的方向，同时也是公务员制度改革的目标所在。2.尽快出台公务员法。自从我国的《国家公务员暂行条例》从1993年颁布以来，至今已历十年。在这十年中，我国公务员制度取得了长足的进步。我们应该在此基础上，借鉴我国历史上的一些管理经验和西方国家公务员制度的精华，尽快出台我国的《国家公务员法》。纵观西方国家公务员法发展的历程，尽管他们多是在19世纪就已建立，但是整个20世纪仍然处於公务员立法配套建设以及公务员法规体系的完善过程。客观而言，我国历史上并没有真正意义上对政府官员进行科学管理的传统。科举制也只是徒有考任制的躯壳，而没有考任制的内在精神。由于缺少法治传统和理性精神，从而使“行政（公务员）立法要么落后于公务员制度，要么不能有效调整实施过程中的社会（行政职务）关系，要么对于已经取得的成果保障乏力”。[8]当前来看，我国应该重点抓法规配套完善，如公务员调任、转任、退休等；对现有的单