象征性科层制度的建构与扭曲实践

象征性科层制度的建构与扭曲实践——社区治理参与者的行为经验分析王巍1（中共广东省委党校行政学教研部）【摘要】“二级政府、三级管理、四级网络”的城市社区管理体制建设有效带动了国家权力的下沉。虽然地方政府无法从规范制度层面将居委会纳入完整的科层体制内部，但是，政府对社区单位人事权、财权、责任规则设计权的垄断意味着政府寄希望于通过象征性的科层制度更深有效地对城市街区施加公共规制并加大公共服务的供给力度。但事实上，在非刚性制度的约束下，国家和社区单位在社区治理过程中都在力图扩大自身行为选择的策略，实现对不确定性因素的控制，以保护并促进自身利益的发展。这就意味着制度表达与制度实践之间存在着很大的偏差。【关键词】象征性科层制度社区治理社会资本盈利型经纪一、前言国家推动社区治理结构改革的目标在于重构城市基层社会的管理秩序，即通过国家政权的统一化努力，经由公权力的牵引建构起一套上下联接完整的治理秩序。一方面，国家寄希望完成对社会的完全掌控，使行政权力渗透到城市基层，使社区成为稳定城市基本管理秩序的更微小的行政区划；另一方面，实现政权意志与民众利益的整合，不断满足城市居民日益增长的公共服务需求并提高政府管理的合法性存量。在改革策略上，X区与我国其他城市的基本做法大致相同，那就是面向基层不断下沉管理资源和相关行政责任，推动两级政府、三级管理、四1王巍（1980.6——），男，山东济南人，中共广东省委党校教师级网络的新型城市管理新体制，革新居委会的组织结构，使法定的自治组织承担更多的城市治理职能和责任。虽然国家政权不放弃发展基层民主的承诺，但是，国家的实际作为却是将尽可能多的行政制度安排植入社会肌体，并且替代性地提供公共治理所需要的组织结构和资源。但是，在中国某些大城市中，国家权力扩张的步伐并非直线突进式的顺畅。扩展国家能力和发展基层民主的双重制度环境要求使基层政权的制度供给过程丧失了众多规则诠释机会。同时，作为双重代理人的居委会，其自身赢利型经纪人角色的成熟，不仅造成了基层政权的内卷化现象，更使得基层民主的发展愿望变得更加扑朔迷离。二、国家的努力：象征性科层体制的构建2002年，X区政府为了提高基层管理能力，在保证基层政权对居委会直接行政控制的前提下，将居委会转化成为一个具有丰富管理职能的基层治理单位。社区党支部、社区居委会、社区工作站、社区服务站虽然是职能迥异的组织，但是，由于从业人员兼职化特征（即所谓一套人马，四块牌子的工作体制），作为自治组织的居委会出现了权力、职责的行政化趋向。虽然居委会的选举工作开始试行居民公选的办法。但是，居委会因为同时也是社区工作站的缘故，人事任命权依然会被基层政府牢牢控制，从本质上来说，居委会依然是政府在社区的“腿”而不是居民的“头”。新型的社区管理体制从表面上来看完全符合高层政府的期待和制度环境的要求。但是，不同社区组织之间实际关系的建构，即社区治理结构最终衍生出的利益格局和权力安排却不一定完全吻合甚至是与国家改革规划的内容相抵触。从现实情况来看，社区治理结构的内容并没有形成党政、行政、自治三权同时在场和相互关联的分化格局。相反，基层政权通过不断出台针对具体改革问题的系列“决定”和“办法”，使行政权力合理地滚入基层社会，在强化社区居委会管理力量同时，也完成了国家和社会的同构化设计。区政府——街道办事处——居委会，这条并非实质意义的科层管理链条得以建立。根据案例经验显示，政府主要通过如下两类活动来维持象征性科层管理结构的稳定。（一）稳定人事专控权按照官方统计数字，在2002年居委会选举中，“居民平均参选率是81%，直选率是35.2%，户代表选举率是64.8%，差额选举率是100%，首次选举成功率是94%。”在差额候选人当中，居民可以自由投票选出自己的当家人已经是一个长足的进步。但是，从历史文献和操作当时社区选举的街道干部介绍的情况来看，这次大规模的选举活动至多保障了社区居民形式意义民主权利。换句话说，利用居民群体对选举信息获知不完整以及民众集体行动能力弱的弊端，基层政权以名义上的民主合法过程完成了社区管理单位的人事调整，保证了国家代理人可以名正言顺地走向前台。之所以说这次选举至多具有仪式价值，笔者的充分理由就只有一个：几乎所有的选举结果都发生在选举过程之前，公民投票仅是最后的一道“民主仪式”。根据《城市居委会组织法》的规定，“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。”2街道办事处往往倾向于采用居民小组代表的方法来组织辖区内的选举。有学者指出，“在缺乏经济利益的牵引下，城市居民对于社区公共事务缺乏足够的参与热情。这在公共意识较为薄弱的现阶段中国，尤为突出，这也是城市社区自治组织大多实行间接选举的重要原因所在。”3这种判断存在很大的合理性，但是，却忽视了基层政府借用间接选举有效控制预谋选举失败率的动机。在进入正式选举程序之后，街道办的工作部署更为细密。在调查摸底阶段，民政局和街道办事处一般会采取家访的形式，走访一个社区内将近10多户人家。无论如何，基层政府都要极力寻找在社区内拥有较为深厚的社会资本而且可以代表政府从事公共管理活动的人选。选举委员会一般都是由前任居委会主任和社区内亲政府的热心群众组成。他们的主要工作就是为街道内定的正式人选造势，扩大票源。还要说明的是，居民小组代表或者居民代表的选择不是随机选择的，选举委员会或者街道办都会积极动员那些曾经良好支持政府工作的家庭参与选举。原A居委会主任ch向笔者说：社区内的居民很复杂，但是，真正关注社区生活的主要就是老人、残疾人和下岗工人，如果有将孩子托管在幼儿园的家庭，也会关心社区建设。那些有正式工作的年轻人不会理睬居委会的……居民代表主要选择那些与2中华人民共和国城市居民委员会组织法，1990起实施3徐勇：绿色崛起与都市突破—中国城市社区自治与农村村民自治比较【J】.学习与探索，2002年第4期居委会关系较好的家庭，工作做好了，问题就不大。虽然居民可以联名提出自己的候选人，但是，松散的居民联合体无论如何也无法与政府抗衡。也可以说，居委会主任、副主任和委员的提名权几乎由基层政权垄断。在正式选举之前，街道会以“党工委”而不是“办事处”的名义向社区居民选举委员会提出候选人名单。街道党工委提出候选人是有制度回旋空间的，因为执政党对社区精英和民主力量的吸纳是最大的国家政治。也可以认为，街道提出的仅是社区党总支书记，与此同时，政府还规定，原则上社区党组织代表与．．．．．．．．．．．自治组织代表可以交叉任职。．．．．．．．．．．．．．社区党组织是社区建设和各组织的领导核心，在街道党工委的领导下开展工作……社区居委会党支部书记与社区居委会主任原则上交叉任．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．职．……社区党支部的选举与社区居委会的选举同步进行。4(二）阻止治理结构的实质性分化从中央到地方的政策文本都对不同性质社区组织的差别性职能进行了厘定区分和说明。但是，高层政府并没有明确规定党政、行政和自治系统要在社区空间中推行社区组织实体分化意义的改革。一个组织（居委会），一套人马带上三副不同的面具，这是基层政权为了满足高层政治需要，缓解基层民主压力，实现自身管理收益等多方考虑后实施的改革策略。从表象来看，居委会、工作站和服务站具有各自的职责和工作过程安排，分别运作和管理性质截然不同的社区事务。但事实上，社区的自治事务、公共服务和公共管制任务都由一班人员完成。社区居委会的成员由选举产生出的主任、副主任、委员组成（其中一人兼任社区事务工作）,社区服务站的工作人员是由从事社会福利事业和社区服务业的人员组成，社区工作站的工作人员由社区卫生、社区文化、社区计生、社区治安、社区环境的专业人员组成。按照“议行分设”的原则，社区居委会的成员理应不兼下面工作机构职务，但由于现阶段是“居改社”的过渡期，社区居委会主任（副主任）可兼任社区服务站或社区工作站的．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．站长（原则上不能一人兼两个站的站长）。社区居委会的成员可以兼任下面．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．4关于印发《X区社区居委会换届民主选举工作实施方案》的通知，2002年3月8号两个工作机构的人员，．．．．．．．．．．但必须经过考试，取得区民政局颁发的《岗位培训证书》后方可上岗。5其次，社区居委会工作人员由编制管理改为经费管理，社区服务站的人员工资由市、区、街道财政按照5：4：1的比例拨款。61、社区工作站（工作站）站长的工资指导线为每月2500元；2、社区服务站（工作站）工作人员的工资指导线为2000元；3、社区居委会主任补贴指导线为每月200元以上300元以下；4、社区居委会副主任的补贴指导线为每月100元以上200元以下；5、社区居委会委员的补贴指导线为每月100元。6、领取服务站（工作站）站长或工作人员工资的人员，不再领取社区居委会主任、副主任、委员的补贴。7从社区居委会从业人员的薪酬待遇中可以更清楚地知道，基层政权通过不均衡的薪酬待遇造成的差异激励体制，逐步改造社区居委会工作人员的行为动机选择倾向。必然的，居委会成员往往迫于生活压力和职业发展期待而逐步强化自己的行政角色，弱化居民利益代言者的身份。正如奥勒·诺格德所言：“某些制度构造将进一步强化结构制约，而其他制度格局则可以通过改变社会行为体的动机或者是通过限制他们接近权力中枢的途径，突破这种结构制约。”8三、居委会：双重代理人的行为策略基层政权借用基层民主过程赋予居委会自治组织的合法角色的同时，还为作为工作站的居委会设计了明确的行政职责体系和激励体制。由此，“居委会的组织类型具有了双重代理人的身份：一是代表国家（基层政权）向居民（社会）传5关于建立“居改社”工作若干问题的决定，2002年3号6关于社区居委会定员的批复：X编委字2002年，13号7关于建立“居改社”工作若干问题的决定，2002年3号8【丹】奥勒·诺格德：经济制度与民主变革—原苏东国家的转型比较分析【M】.上海世纪出版集团，2007年版，第25页递国家意志，一是代表居民向国家表达意见。”9还需要指出的是，居委会作为国家代理人的角色是隐讳的但却是实在的，居民利益代表者的角色是显性的但却是软弱的。双重代理人是国家和公众双重利益的代表，但这并不意味着这个特殊的管理单位同时为双方服务。学者猪口孝曾提出一个令人赞叹的经典判断：“社会为国家浸透，另一方面社会又会对国家的介入具有各种选择值。社会与国家重叠的部分越大，它与国家讨价还价的余地也就相应越大。”10换句话说，双重代理人的实际行为还要接受自身组织利益的再过滤过程。(一)双重代理的角色系统地方政府为了满足高层政府提出的改革规划和目标，必须按照高层的规定推进特定的制度和组织建设。但是，名义上的社区管理文本制度和静态的组织职能说明却与社区组织的实际绩效作为不相关。（1）国家的委托行为。基层政权改革的目标就是最大限度地整合居委会的管理能力和行为，赋予社区综合管理职责，增强社区的公共管理功能。但是，国家权力、资源、责任的下沉依然无法通过行政科层内部的分权行为实现。行政分权是指政府内部责任的重新安排，其权力和人事安排都会顺着科层链条向下转移。社区工作站虽然具有区政府二级派出机构的性质，但是，居委会和工作站其实是两块牌子一套人马，而且工作站同时名义上还是居委会的工作机构。为了让社区居委会更好地履行区政府及街道办事处下派的工作任务，在2002年新一届社区居委会组织成立之后，在民政局的倡导下，区政府向社区居委会的从业人员提供了周全的培训服务。从培训内容来看，除了区政法委提供的培训服务涉及到社区自治事务的内容之外，其他大部分的内容都是在传授公共管理技巧和方法。基层政权的意图很清晰，就是扩展居委会的行政管理能力，使他们成为辖区内可以切实发挥公共管理职能并担负管理职责的一级管理单位。在政府与居委会的工作关系上，区政府决策层起初设计的是一种单一委托人体制，区政府各职能部门将需要在社区落实的管理事务下派到街道办，经过街道社会事