公私合营伙伴关系(PPP)：现状问题、经验教训与发展前景

公私合营伙伴关系（PPP）：现状问题、经验教训与发展前景论坛简报智慧中国群联盟《智慧（微信）论坛》于昨日晚八点半在【智慧论坛-PPP研讨】微群首秀。该论坛由智慧中国8个微信大群联合发起，本期主题为——《公私合营伙伴关系：现状问题、经验教训与发展前景》。论坛讨论由中央财经大学王遥教授和资略律师事务所主任李刚律师主持，在主持人提问引导下，清华大学PPP研究室的著名教授王守清、中国中铁副总会计师张继华、安洁医疗公司总经理李馨、济邦公司总经理助理和天津分公司总经理李竞一、资略律师事务所合伙人律师徐向东等来自学界、央企、外企、咨询、律所的5位专家相继分享第一手的观点和第一手经验。参与论坛有来自政府、企业、各类咨询业的代表200余人，论坛的后续讨论持续到深夜两点半，专家的分享精神和与会者的求知热情给组织者、参与者留下了深刻的印象。后续的活动将在此次活动基础上，分别在线上线下深入开展，敬请期待。论坛关于PPP的Q&A一、什么是PPP?清华大学王守清教授认可加拿大的简短描述，加上亚开行的特征描述。加拿大界定PPP是公共部门和私营部门基于各自经验建立的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享，满足公共需求（加拿大）。亚开行将PPP描述为公共部门和私营部门在基础设施和其他服务方面的一系列的合作关系，其特征有：政府授权、规制和监管，私营部门出资、运营提供服务，公私长期合作、共担风险，提高效率和服务水平。王教授强调BT、BOO不算PPP。PPP项目有一个关键特征：政府授予特许经营权，而BT没有（刘静霞律师）；王教授认为根本的区别还是产品质量，我国现有的政治、法律和公共管理体制不能保证BT能够提高效率。过去十几年做BT并没有起到效率的作用，只是把政府的资金压力缓解了几年。过去BT能成功，主要靠房地产、土地的发展。实践已证明，BT给政府带来了大量地方债务，效率也没有提高，百姓也倒霉。所有的BT项目比传统项目成本高很多，15%-20%是比较常见的。BOO如果这个产权是完全卖出去的，而且卖给了私营方，属于私有化，私有化已经和政府没有太大关系了。对于公共产品，完全交给企业以后会比较麻烦，关键是公共利益怎么得到保证。BOT现在的问题没有BT大，至少BOT是长期的，企业必须考虑长期效率和服务水平的提高（直接面对政府和用户监管）。济邦公司李竞一李总认为PPP是与传统的政府提供模式相对应的一种替代性的公共基础设施和相关服务的交付方式（DeliveryMethod）。因此，介于政府提供和私人提供之间的各种公共产品和服务的提供模式均属PPP模式。PPP的核心或者说本质是公共产品和服务的交付，是绩效导向的，而PPP所带来的价值是通过风险最优分配和切实履约管理来实现的。以市场力和行政力来界定privatesector和publicsector更加合适。即将出台的基础设施和公用事业特许经营法没有把非企业的市场主体排除在privatesector之外。中国中铁副总会计师张继华张总认为BT和BOO是PPP的特例。并非只有政府股权才是PPP，国企对政府而言也是私人，巴西交通部对此亦确认，何况现在的国企大多混合持股、上市，已是公众公司。资略律师事务所合伙人律师徐向东律师给出了中国式的公私合作（PPP）的定义：政府与公司（当前应包括国有公司）为建设基础设施和公用事业，以及提供公共产品或服务而建立的全过程（当前主要是资本的合作）的管理合作关系，特征是风险共担和利益共享。二、我国官方机构如何界定PPP？财政部（2014）：政府与社会资本合作模式，政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。住建部(2004)：政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。发改委：各级人民政府依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，并签订协议，授权法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。三、什么类型的项目适合做PPP？对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不实施特许经营。笼统的说只要项目特性，预期的服务质量不确定，难以明确项目要求，难以划分风险的项目，一般不好做PPP。一般适合做PPP的项目包括道路、港口、机场、监狱、水处理、垃圾处理、污水处理、政府办公楼;最难的是空中管制、研发、国防、监狱核心服务，介于两者之间的是铁路、地铁、教育、养老院、医院（王守清）。四、PPP模式可以带来什么好处？.加快基础设施的提供：将公共部门短期内无法承担的初始投资转化为私营部门投资和公共部门或最终用户的长期付费。.更快的项目实施：将服务付费与服务可及性捆绑激励，促使私营部门提高项目实施效率。.更低的全生命周期成本：私营部门更有动力通过降低成本提高自身收益水平，可以克服政府提供方式下预算体制缺陷导致的成本管理问题。.更优化的风险分配：通过风险的最优分配实现项目价值提升。.更能激励进步：利用项目协议中的激励机制鼓励私营部门改进管理和提高绩效水平。.更佳的公共服务质量：通过对私营部门技术经验的整合、服务创新激励以及项目协议约束，实现项目投资和管理层面的规模经济，从而降低同等质量公共服务的提供成本或在同等成本水平下提供更优质的公共服务。.提高公共管理能力：公共部门专注于公共服务规划和绩效监管，同时获得更多、更有效的市场基准信息，在项目监管过程中逐步提升公共管理能力（李竞一）。五、何为PPP设计？PPP的设计看从哪个角度讲，从相对微观的项目层面来讲，一般包括项目交易结构的设计，交易结构又包括授权结构、投融资结构、合同结构和监管结构，除了交易结构以外还包括比较细节的边界条件的设计，边界条件包括权利的边界、保障的边界、衔接的边界、交易的边界，可以分成很多类，每一类下面又有很多子项，根据项目类型的不同有所差异，这个确定下来以后PPP的框架就有了，在协议里核心条款也体现出来了（李竞一）。C:\Users\Administrator\AppData\Roaming\Tencent\Users\603534516\QQ\WinTemp\RichOle\BZS9$FI32EO%V$%8J113B_U.jpgPPP设计的内容很多，主要是合同结构（含担保和保险）、合同机制、合同条款，资金结构（股权结构、贷款结构），监管等等。下图是PF2结构。PF2是英国2012年12月对过去PF1的升级版:这是PPP典型合同结构，在此基础上，根据具体项目可出很多具体结构。关于PFI以及PF2与P3联系与区别？PF2主要强调政府在项目公司中占股份，股份中除了投资者和政府的，还必须有社会公开募集的。PF2还把软设施服务从长期合同中剥离出来，加强了灵活性（王守清）。六、从咨询业角度，目前PPP存在的主要问题是什么？首先政府要选择适合做PPP的项目，项目筛选这个环节首先要做好，之所以现在要给PPP泼冷水降温，因为中央政府和很多地方政府在推PPP，想用PPP来解决原来不能解决的问题，把PPP想成解决一切问题的钥匙，但这些项目并不适合PPP，包括水体治理和移民的搬迁安置等项目来做PPP，这些项目都是不能包装的。另外，如果这个项目适合做PPP，还要看通过哪一种类型的PPP来做更加合适，但很多地方政府的项目不是由咨询公司决定的，在来咨询之前就已经决定项目要做成什么样子了，这其中有基于项目和各方利益的因素来设计交易结构，有时不是咨询公司能左右结果的。对于适合做PPP的项目，我们也可以设计出比较好的方案来交易，但是这个项目如果政府出资来做效率更高、社会总成本更低，这时我们也要衡量，不是项目能做适合做就要做，我们要论证是政府做好还是社会资本做更好。其他方面是一些细节方面，目前我国还没有完全形成一个尊重知识的氛围，有的地方政府的官员认为不大懂这个问题，就交给其他人去做，但是其他的意见是否尊重，一些风险提示是否看重，反而放在了其次。有些项目不成功，是没有聘请咨询顾问么？不一定；是咨询顾问不尽职么？也不一定。因为很可能是尽了风险提示的义务，而没有被采纳。社会资本有自身的利益驱动，有足够动力激励自己达到更高的效率和能力，但政府没有，所以政府如果想做好PPP，首先要提高自己能力，在政府能力短时间内不能提高的时候，就聘请咨询顾问，如果聘请就要尊重他信任他，否则就不要聘请，不然咨询机构反而成为政府的喉舌，为其提供不切实际的方案。现在法律层面对政府没有足够的约束力，导致政府信用堪忧。一方面是契约精神，一方面是契约意识。契约精神是履约导向，契约意识是把核心边界条件写入合同的意愿。还有一方面就是履约能力，如果没有中长期预算机制的支持，政府方难免在二三十年的合作中出现违约（李竞一）。七、为什么要给PPP热潮降温？主要是担心地方上不懂PPP，放开后不仅不能提高效率，反而会导致地方政府腐败。有很多问题，比如政府有几个真正懂得PPP的？并且他不愿意去咨询。甚至中小城市的市长、副市长、县长觉得，把PPP交给企业就失去了对企业的控制力。另外对企业来说，法制没解决、政府信用问题没解决，钱投进去可能血本无归，和政府发生争议解决有问题。我更关心的还是要考虑老百姓的利益，公众参与机制如果没有，比较麻烦。还有要提高效率，绝对不要为用PPP而用PPP。有些事情政府出钱做比较合适，政府没钱做，那就要判断项目是不是特别急需，如果急需，没有钱的话，可以牺牲效率去做（王守清）。政府现在是比较盲目，对项目用什么模式没有清晰的思路。比如说我们在一个城市刚用PPP的方式签订了一个合约，也募集了资金，正准备投入施工。突然政府提出来要用BOT，搞得我们就很茫然，所有的测算和所有的谈判条件都要必须重新协商（张继华）。对于政府来说，第一，要赶紧建立规则。不要既作运动员，又作裁判员；第二，赶紧提高自身能力；第三，如果自身能力提高来不及，可以向第三方咨询，请律师协助。企业家是非常好学的，我教课的话，90%是企业家，政府人员很少。如果政府仅是聘请有关系的咨询机构，又会有麻烦（王守清）。八、外资资介入PPP比较看重什么？据我所知，WPC世界养老保险理事会，对进入中国的PPP投资领域还是非常感兴趣的，现在也正在跟我们洽谈。我感觉他们最关心的问题，除了收益率之外，最重要的还是安全性问题，还有就是中国法制环境问题。前面接触过的像dehai资本、瑞士一些家族资本，进入中国政府合作的项目还是很多的，而且他们的收益率还是很高，都接近20%，也做的很好。这些险资也好，WPC也好，都在世界前列（张继华）。安洁医疗公司总经理李馨李总认为外资介入PPP这种项目的话，最看重的是它的履约精神。首先它是一个公共服务的角色，另外它需要长期稳定，再有一个就是它的收益不是那么好，比如说一个比较微利的一个状态，但是它的市场——也就是在它的行业的市场上，相对而言不会是一片厮杀。这个医废处理厂项目已经运作差不多有10年了。目前这个情况，当时我们在做BOT协议的时候，无论是政府方还是我们这边的企业方，实际上大家都尽可能的想把二十五年的特许经营协议考虑的比较周全，边界条件尽量让它清晰化。但是在实际运作当中，我们发现确实在差不多10年之前的话，无法预估中国目前这种巨大的变化——无论是新法律法规出台，标准的变化，经济形势的发展，还是说物价指数，包括我们劳动合同——所有这些成本的变化不可预测。所以BOT这种形式，大家在做的时候，企业和政府是partner，所以双方怎么去考虑这个风险，刚才我在前面提到了“风险是什么，如何去分担”。因为我们现在站在企业的角度，我们可能去想一些东西，如果让我们换位去思考政府在考虑什么，他为什么要用PPP或者BOT这种方式，需要我们作为企业的这个角色去解决什么问题。其实我们在做BOT的时候有一种感觉，政府需要资金，需要专业的技术，来提供公共服务的一个项目。那么它的资金就是一种投资，就相当于