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第三章公务员管理体制•一、公务员管理体制的概念•（一）何谓“体制”？•所谓体制，是“国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度。”它的外在形式表现为一个组织系统。•由概念容易得知，“机构设置”和“权限划分”是体制的两个关键要素。•（二）何谓“公务员管理体制”？•所谓“公务员管理体制”，是指公务员管理权力的划分和配置，公务员管理机构的设置以及由此而构成的公务员管理系统。•公务员管理体制是公务员制度运行的重要载体。•由以上概念，也容易得知，“机构设置”和“权限划分”是公务员管理体制的两个关键要素。•二、西方国家的公务员管理体制•（一）部外制管理体制•这是指“在政府行政系统之外，设置独立的人事机构，综掌人事行政大权。这种人事机构，不仅行使公务员的考选权，而且掌握公务员的考核、培训、升迁、工资、待遇、奖惩、退休、抚恤等各项事宜”的一种管理系统。•这种管理体制又称为独立制管理体制。•实行部外制的公务员管理体制的国家，较为典型的有：早期的美国和日本。•1、美国的部外制管理体制•美国依照1883年《彭德尔顿法》，建立了独立于行政系统之外的专门化管理机构——公务员委员会（CSC）。•公务员委员会是美国最高的公务员管理机构，它对总统和国会负责。•公务员委员会由3名委员组成，3名委员中不能有2人同属于一个政党，避免委员会为某一政党操纵，以求保持委员会的独立地位。委员由总统提名，须经参议院批准，后由总统任命，任期为6年。3人中推选1人担任主席（或称委员长、主任委员），1人担任副主席。•公务员委员会负责对全国公务员进行统一的管理，握有极大的人事权。其权力可以做如下归纳：•①制定各种联邦公务员规则；•②建立职位分类标准；•③办理公务员考试，编造候用人员的名册；•④确定待遇标准，拟订工资表；•⑤拟订迁调、考核奖惩以及纠纷处理标准；•⑥管理训练、退休、保险等事项；•⑦人事行政研究。•在联邦政府的机关中，大都设有公务员管理机构，在部委行政首长领导下，具体负责本部委的人事行政业务。•地方州政府中也设置了公务员委员会，负责本州的人事行政业务。•但是，由于美国实行联邦自治的国家体制，因此，地方政府的公务员都由各地政府根据各自的宪法自行管理。地方公务员委员会与联邦政府人事管理机构没有上下级工作关系。•2、日本的部外制管理体制•日本以美国公务员管理模式为根据，成立了独立于政府行政系统之外的人事管理机构，实行了部外制公务员管理体制。•日本的公务员管理机构有三层建制，最能表现出独立性的是最高层次机构——人事院。•（1）人事院•日本的人事院成立于1948年，是日本最高人事行政机关。人事院隶属内阁，又对内阁保持相对独立。•人事院的领导机构是由3名人事官组成的人事官会议，每周举行一次会议，其中1人为总裁，总理院务。•人事官须经过内阁提名，议会参众两院同意，后由内阁任命，天皇认证。总理大臣不得随意罢免人事官。•人事官任期4年，可以连任3次。•人事官的人选必须符合一定的条件，例如，3人中不能有2人同属于同一个政党或者毕业于同一所大学，要以“超党派”、“超集团”的面目出现。•人事院的机构设置不受《国家行政组织法》的约束，资金预算独立。•在内部结构上，人事院下设事务总局，由事务长主持，协助总裁工作。在事务局以下又设有5个局（管理局、任用局、给与局【工资报酬局】、公平局、职员局）、1个室20个课。•作为附属机构，日本人事院还设有公平委员会、苦情调查委员会、灾害补偿委员会、登录审查委员会、公务员研修所。•此外，人事院还在全国8个地区设立地方事务所。•地方事务所受人事院事务总局局长领导，在本管辖区内推行人事院的各项工作。•与此同时，和西方国家的人事管理机构相比较，日本的人事院的业务管辖范围和权力是最大的。•人事院有权就人事问题直接向国会、内阁和政府各部门提出建议，既有实施公务员法令的行政职能，又有制定、修改和废除人事院规则的半立法职能。同时，它对公务员受到不正当处分还有审查、裁决、监督的半司法职能。•日本人事院可以通过“人事院规则”和“院令”的形式发布决定，从而对各政府机关的人事管理活动拥有直接的约束力。人事院在人事规则方面负责改善待遇和其他工作条件，提出改善人事行政的建议，并负责职阶制、考试、任免、报酬、进修、身份、奖惩、处理上诉等，确保其他人事行政的公正、保护公务员权益等事务。•所以，它在日本政府系统中居于特殊地位。•（2）内阁各省厅的人事机构•内阁各省厅的人事机构处于第二层次。•在中央政府系统中，内阁各省厅大多在机关内部设有专门的人事机构，享有了一定的执行性人事管理权，以协助部门领导处理省厅机关内部的各项具体人事事务。•但是，它们在具体名称和级别上却并不一致，有的设人事局，有的设人事课，还有的设人事部，有的是省厅内的二级机构、有的是三级机构。•这些差异是由所在的机关的级别、性质和职员的多寡决定的。•（3）地方政府的公务员管理机构•地方政府的公务员管理机构属于第三层次。•在地方，根据日本《地方公务员法》的规定，地方政府中设立了人事委员会和公平委员会，负责地方人事行政业务的推行。•①人事委员会•人事委员会是地方独立的人事行政机关，其领导成员须经地方议会同意、地方行政长官任命，负责一般的人事行政事务，具体内容大体与人事院相同。•日本各地人事委员会的机构十分精干，一般只设1个事务局，下设1个任用公平局和1个考试室。•②公平委员会•公平委员会是设在人口不满15万人的市镇村的人事管理机构，负责处理地方的公务争议和纠纷事件。•按规定，在大阪、京都、名古屋、神户、横滨5大城市内，要求设立人事委员会和公平委员会，其他城市则可单独设立或联合设立人事委员会，在没有设立人事委员会的地方，应设公平委员会。•需要说明的是，日本中央政府的公务员和地方政府的公务员是严格区分开的。日本的地方人事机构与中央人事机构之间并没有隶属关系，但是人事院有责任就公务员管理中的专门性技术问题向地方提供指导。但是，地方公务员管理机构不接受人事院的领导。•部外制公务员管理体制的最大特点是用人与治事相制约。•3、部外制公务员管理机构的优点•①可以避免党派竞争的影响和行政长官的干涉（有效防止“任人唯亲”）；•②因公务员管理机构的地位超然，故能独立、公平地行使职权；•③有利于集中力量来对人事行政工作进行全面规划和深入研究。•4、部外制公务员管理机构的缺点•①难以了解各部门的实际运作情况，不利于措施的拟定；•②难以得到各部门及其首长的支持，降低了人事行政的效能；•③剥离了行政首长的人事权，不利于推行行政首长负责制。•（二）部内制管理体制•这种部内制管理体制是指公务员的管理机构设在政府及政府部门之内的一种管理系统。具体地说，•在政府各部门内部设立的人事管理机构，掌管本部门内部公务员的考试、录用、考核、任免、调动、工资等各种人事行政事务。•在政府中又设有专门的公务员管理机构，负责制定政策和法规，监督、协调各部的人事工作，对人事问题提出一般的原则性意见，而不掌管人事管理中的各项实际工作。•这种体制又称为大陆制管理体制、非独立制管理体制。•实行部内制的公务员管理体制的国家，较为典型的有：法国、德国。•1、法国的部内制管理体制•二战之后，法国成立了国家行政和公务员总局，作为中央人事管理机构。•法国的国家行政与公务员总局是最高公务员管理机构，归总理秘书处领导。•它的主要职能是：•①制定公务员管理方面的法律法规；•②协调公务员章程的执行；•③制定公务员的工资和退休法规；•④收集编制关于公务员的统计资料；•⑤探讨公务员制度的改革。•法国的国家行政与公务员总局编制为130人，主要领导职位有局长、副局长、3名处长、11名科长。局内设有1室3处11科，每个处一般有2~3个科级机构。每个科10人左右，1名科长，2名高级行政管理人员，2~3名专员，其余的是做辅助性工作的秘书。•法国的国家行政与公务员总局没有独立的预算权【这一点与日本的人事院不同】。它的预算权由财政部预算司掌有。所以财政部预算司也可以作为中央人事管理的一个层次。•在政府各部门的设立的公务员管理机构，是执行性人事机构，其基本职能大体一致，具体负责管理本部门机关及其派出机构、所属公共事业单位公务员的考试录用、考核、任用、奖惩、培训、工资福利等工作。•但是，各部门的人事机构在设置上却不尽相同，有的单独成立专门性公务员管理机构，有的则是合并在其他部门里的非专门人事机构。•法国地方政府的公务员管理机构，又称作公务员管理中心。在遵循中央统一制定的有关地方公务员总法规的原则下，可以独立进行当地公务员的考试录用、考核、任用、奖惩、培训、工资福利等工作，并负责起草拟订本地方公务员管理的具体规定。它的设置情况，与中央政府部门大体相同。•为了避免人权和事权一体化在管理环节上的不足，法国在公务员管理的决策、执行机构之外，还设立了政府与公务员工会之间的协调和协议机构，如最高公务员委员会、行政对等委员会和技术对等委员会等。•最高公务员委员会、行政对等委员会和技术对等委员会这三个机构有两个共同点：•其一，这3个机构均由公务员代表和政府代表相等的人数组成；•其二，这3个机构对讨论研究的问题均无决定权，它们提出的意见仅仅供政府机构参考。•最高公务员委员会、行政对等委员会和技术对等委员会这三个机构的不同点也有两个：•其一，最高公务员委员会是全国性机构，而行政对等委员会和技术对等委员会仅仅是部内机构；•其二，最高公务员委员会参与解决全国范围内的一些涉及公务员整体和个人问题，而行政对等委员会参与解决涉及部内公务员个人的问题，技术对等委员会参与解决涉及部内公务员整体的问题。•从目前法国的情况看，技术对等委员会的运转情况不如行政对等委员会。这是因为行政机关认为征求技术对等委员会的意见手续繁杂，往往延误决策。•法国的这种管理体制，使政府首长和机关部门首长在人事行政的许多重要环节（尤其是在人事任免上）享有直接的权力。即使作为协调机构的最高公务员委员会也没有脱离政府制约，因为最高公务员委员会是在总理主持下开展活动的。•2、德国的部内制管理体制•德国传统的公务员管理体制也是典型的部内制。历史上，关于公务员的管理，一直由政府各部门的行政长官负责。二战之后，德国受到美国体制的影响，在1953年成立了永久性的“联邦公务员委员会”，并由《联邦公务员法》赋予较大的独立性。•（1）联邦公务员委员会•联邦公务员委员会是中央级决策性人事管理机构，接受联邦政府的领导。•联邦公务员委员会的办事机构设在联邦内政部，工作上接受内政部的监督。•联邦公务员委员会的委员都在政府行政部门和公务员工会中担任实际职务。•联邦公务员委员会由7名正式委员和7名副委员组成。其中，正式委员又分为常任正式委员会和非常任正式委员。常任正式委员共2名，一名是联邦审计院院长，兼任联邦公务员委员会主席，另一名是联邦内政部人事法律司司长。•其余5名非常任正式委员分别由联邦最高行政机关人事司司长和4名其他部门的联邦公务员担任。•非常任正式委员通常由总统委任，任期四年。•7名副委员则均由上述正式委员所在部门选派人员担任。•非常任的正式委员和副委员由联邦总统应联邦内政部的提议委任，任期4年，其中，有4名正式委员和3名副委员由联邦总统根据公务员团体联合组织（类似同业工会的公务员组织）的提名而委任。•联邦公务员委员会并非直接处理公务员管理业务的机构，而是对各机关的公务员管理事务进行统筹监督、协调联系、建议咨询或裁定公务员申诉案件等事项。因此，它与英国的“惠特利委员会”的作用类似。•联邦公务员委员会的会议不公开，但在开会时，允许有关机构、申诉人以及其他人员的代表出席案件的审查。依据申请，开会时应该听取有关代表的意见。会议的多数票作出的决议才有效。正反票数相等时，由联邦公务员委员会的主席决定。如果作出的决议具有普遍的意义，就必须予以公布。联邦公务员委员会在其有权决定的事项上一旦作出决议，该决议就对有关部门具有了约束力。•联邦公务员委员会的主要职能可以归纳为：•①参与制定有关公务员进行培训、考核、进修等管理的条例，对公务员的管理作出具体的规定；•②就公务员考核、官员级别考试、退休等问题作出决定；•③