无主违法建筑处理意见可行性分析报告

无主违法建筑处理意见可行性分析报告目前，全县违法建筑抢建行为蔚然成风，由于违法建筑当事人往往采取避而不见的方式规避调查处理，违法建筑行为无违法当事人的现象普遍存在，以致造成违法案件无法按照常规查处程序开展工作。为有效遏制此类违法建设行为，参照有关省市处理方法，结合我县实际，现提出有关处理意见及分析：一、拟提出处理意见的背景和分析目前，全国范围无主违法建设行为较为多见，而针对无主违法建设行为的国家法律目前还属于空白状态。与此相关的行政法规无一不是要求针对具体的违法当事人作出具体行政处罚。因此，行政执法工作针对无主违法建设行为常常陷入僵局。但国内有立法权的地方及时出台了地方性法规，解决了该问题。具体事例有：贵阳市在2010年经市十二届人大常委会第二十六次会审议通过了《贵阳市城乡规划条例（草案）》，《贵阳市城乡规划条例（草案）》明确，“被确定为违法建筑，无法确定违法建筑单位或个人的，有关部门可以通过公告形式督促违法建筑单位或个人接受处理。公告期限不得少于15日，公告期限届满，仍无法确定违法建筑单位或个人的，经县级以上人民政府批准，可以强制拆除或者依法予以没收。”广西壮族自治区于2010年3月31日通过广西壮族自治区第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过实施《中华人民共和国城乡规划法》办法，第六十四条规定“城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府对无法确定违法建设工程的建设单位或者所有人、管理人的，可以在公共媒体或者建设工程所在地发布公告，督促建设单位或者其所有人、管理人依法接受处理，公告期间不得少于15日。公告期间届满，仍无法确定建设单位、所有人、管理人或者建设单位、所有人、管理人拒不接受处理的，报经县级以上人民政府批准后强制拆除或者没收。”以上是两个通过地方性法规，解决了无主违法建设强制拆除难题的实例。可以说从法律上有法可依，有据可查，并且执法程序简便易行。从立法的角度上来说，下位法必须服从上位法，立法不能逾越法律规定的范围。贵阳市和广西壮族自治区能够通过设立地方性法规对无主违法建筑实施公告强制拆除，而不去考虑是否违反《行政处罚法》的处罚程序规定，必然符合法律规定的范围。至少从法律的角度通过说理是能够说明公告强制拆除的方法是符合法律的规定的二、拟提出处理意见的具体实施步骤第一步：发布公告督促无主违法建筑房主主动接受调查处理。由于**县城乡规划主管部门是《城乡规划法》的执法主体。因此公告督促无主违法建筑房主主动接受调查处理的公告单位为**县城乡规划主管部门。公告内容如下：关于督促**县城关镇**村**组违法建筑当事人接受调查处理的公告**县**村**组**号——**号违法建筑房主：2012年**月，**县城乡规划监察执法大队在巡查中发现你们占用**县城关镇**村**组集体土地建房，经查实，你等所建房屋处于县城规划区范围内，未经县城乡规划主管部门批准，属违法建设行为，**县城乡规划监察执法大队已对你等所建违法建筑分别进行编号及拍照备案。为开展有关调查处理工作，以便实施下步分类处理，现将有关事项公告如下：1、**县城关镇**村**组**号——**号违法建筑房主在本公告公布之日起，十五日内自行至**县城乡规划监察执法大队接受调查处理；2、在本公告限定期限接受调查处理的，将视具体情况分别处理。逾期未主动接受调查的，将视为无主建筑依法作拆除处理，后果由违法建筑房主自负。特此公告**县城乡规划局二○一二年**月**日第二步：县城乡规划主管部门取证证明无主违法建筑确属违法建设行为对于公告期满仍然拒不接受调查的违法建筑，致使无法确认违法建筑建设单位和个人的。由**县城乡规划监察执法大队负责做好收集取证工作，证明无主违法建筑确属违法建设行为，准备工作包括：1、由**县城乡规划监察执法大队负责开展对每件违法建筑所在村组的调查，确认该违法建筑未通过村委同意建设，每一处违法建筑作为单项调查，记录后装入档案，做到每一件无主违法建筑建立一个档案。2、对无主违法建筑开展拍照，测量等工作，详实记录建筑结构，占地面积，建筑面积等数据。3、需要由资质单位对无主违法建筑作出综合性评估，评估内容包括对无主违法建筑的市场价值认定，其理由是作为今后应对出现的不可预见的事件采取的准备工作。4、由**县城乡规划主管部门出具无主违法建筑违法建设的书面意见和相关图件说明，用以证明无主违法建筑确属违法建设行为。5、上述材料准备充分后，作为案件卷宗分别存档。第三步：发布公告责令无主违法建筑房主自行拆除违法建筑。给予无主违法建筑房主自行拆除的权利，若无主违法建筑房主继续拒绝自行拆除违法建筑，则应视为无主违法建筑房主对于自身建筑材料的漠视和放弃。公告内容如下：**县城乡规划局关于责令**村**组**号——**号无主违法建筑房主自行拆除违法建筑的公告**县**村**组**号——**号违法建筑房主在**县城乡规划主管部门公告规定期限期满未提出有关事实及理由致使无法明确违法建设单位和个人已成为无主违法建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，现责令**县**村**组**号——**号违法建筑房主在本公告发布之日起15日内自行拆除违法建设的建筑物，逾期未自行拆除的将报请县人民政府强制拆除。特此公告**县城乡规划局二○一二年**月**日第四步：报请县人民政府公告强制拆除无主违法建筑。对需要强制拆除的无主违法建筑，由**县城乡规划主管部门报请县人民政府公告强制拆除，公告单位为县人民政府，公告内容如下：**县人民政府关于强制拆除城关镇**村**组**号——**号无主违法建筑违法建筑的公告**县**村**组**号——**号违法建筑房主在**县城乡规划主管部门公告规定期限期满未提出有关事实及理由致使无法明确违法建设单位和个人已成为无主违法建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，县人民政府决定责成县相关部门组成综合执法组于二○一二年**月**日对**县**村**组**号—**号无主违法建筑强制拆除。特此公告**县人民政府二○一二年**月**日第五步：制定强制拆除方案，县人民政府组织各部门综合执法，强制拆除无主违法建筑。三、对拟处理意见的说理首先，从立法上来说，下位法必须服从上位法，从法律效力上来说贵阳市和广西壮族自治区制定的地方性法规低于一般法《行政处罚法》。因此贵阳市和广西壮族自治区制定的地方性法规明确提出对于无主违法建筑可以公告督促房主主动接受调查，逾期按照无主违法建筑报经县人民政府强制拆除。贵阳市和广西壮族自治区制定的地方性法规赋予城乡规划部门对无法确定当事人的无主违法建筑可以不通过行政处罚程序就可以报经县人民政府批准作出强制拆除的权力。必然有其合理性和不违反《行政处罚法》等相关上位法的理由。其次，从《中华人民共和国城乡规划法》、《行政处罚法》有关规定来说，都必须要针对行政管理相对人作出具体行政处罚行为。无主违法建筑因无行政管理相对人，不适宜按照《行政处罚法》规定的行政处罚程序作出具体行政处罚行为。又因为县人民政府作出强制拆除无主违法建筑的行政处理决定的前提条件必须具有法律依据，因此按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，由**县城乡规划主管部门报经县人民政府批准，由县人民政府以行政处理形式作出强制拆除无主违法建筑的决定从理由上是可以理解的。最后，从无主违法建筑当事人的角度来说，**县城乡规划主管部门在**县电视台或毕节市报刊等媒体发布公告要求从无主违法建筑当事人主动接受调查处理，无主违法建筑当事人属于应当知晓的范围，公告期满，无主违法建筑当事人拒绝接受调查和陈述事实的行为属于自动放弃权利主张。若强制拆除执行后，无主违法建筑当事人以不知道或者其他理由提出诉讼的。我们的答复和理由是：首先，从法理上来说，法律是保护公民的合法财产和合法行为的。我们认为违法建筑始终无任何合法权利，法律理应不予保护，贵阳市和广西壮族自治区制定的地方性法规正是最好的例证。再者，违法当事人因违法行为造成的财产损失理应自行承担。其次，已经发布公告要求房主自行拆除违法建筑，无主违法建筑房主未按期自行拆除的则视为其本身对建筑材料的漠视和放弃。故对无主违法建筑以公告督促房主主动接受调查，限期责令无主违法建筑房主自行拆除违法建筑，逾期按照无主违法建筑报经县人民政府强制拆除符合法律是保护公民合法财产和合法行为的法理精神的。从上述理由来看，无主违法建筑房主若以有关理由提起诉讼，其理由将会苍白无力，法院也不会支持其诉讼请求。四、强制拆除无主违法建筑的风险评估无主违法建筑被强制拆除的风险主要存在三类风险：第一类：是无主违法建筑房主本身过激行为，过激行为包括有组织性的阻拦拆除现场（易形成群体行行为或事件）、阻拦报复执法人员、或者自残行为；第二类：是无主违法建筑房主就全县范围内违法建筑是否统一执法标准或者是否统一拆除提出意见，提出的意见是执法是否公平、公正的异议。采取的手段为信访、上访；第三类：是无主违法建筑以执法手段的合法性提出行政复议或者直接提起诉讼；以上三类风险由于无估算基础，无法准确预见发生的可能性，只能估算发生率为50%。五、降低强制拆除无主违法建筑风险的措施针对强制拆除无主违法建筑存在的以上三类风险，采取以下措施，最大限度降低风险：1、强制拆除无主建筑初期，宜采取以点带面，兼顾公平的工作思路开展工作。具体措施为对强行占用公路用地、重点项目用地的必须拆除且量少的无主违法建筑群实施强制拆除，起到以点带面，带动整体的作用和以行动督促无主违法建筑自主拆除的目的；2、应对无主违法建筑房主提出的公平问题，可以使用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《贵州省城乡规划实施条例》第五十一条规定，有关阐述“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正”及“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。”，“所称的尚可采取改正措施的指违法建设处于建设用地范围，不影响近期和控制性规划，不影响有关设施，不影响公共安全，无纠纷的。”作为答复意见；3、应当加强群众法律宣传和社会公益性宣传，筑牢群众基础，让群众对违法建设行为达到同仇敌忾目的，降低执法工作的群众阻力。具体措施是加强法律法规宣传力度，制作违法建设对城市规划严重影响的公益性宣传短片反复在电视台宣传；4、针对群众可能采取的过激性行为，首先执法人员要做好自我保护意识，其次在强制拆除前，做好宣传工作和具体的强制拆除执行方案有效控制事态发展。综上所述，目前在国家法律和贵州省地方性法规还未出台对无主违法建筑明确处理意见的前提条件下，拟提出的处理意见最大的支撑就是其他省市已经出台的地方性法规，综合有关法理解释和结论，我们认为拟提出的处理意见是切实可行的。