野生动物保护法存在的问题

环境法学之野生动物保护法存在的问题与完善西安工程大学环境与化学工程学院环境科学092班40904060226徐媛倩2012.5.22野生动物保护法存在的问题与完善徐媛倩西安工程大学环境与化学工程学院摘要：野生动物资源是自然资源的重要组成部分，长期以来，由于人们环境意识薄弱，野生动物保护、管理的体制不够健全，没有建立专门的管理机构和完整配套的法律法规体系，野生动物保护法存在诸多不足。本文首先探讨了我国野生动物保护的现状，概括介绍了我国野生动物保护立法现状，其次，分析了现有野生动物保护法存在的诸多问题，如野生动物保护范围的狭窄、野生动物定义的不科学、基本制度的不完善等。最后，针对我国现有野生动物保护法存在的问题提出了几点修改建议，以期更好的保护我国的野生动物资源。关键字：野生动物资源；野生动物保护法；保护范围TheproblemsandperfectionofWildAnimalProtectionLawXvYuanqianXi'anPolytechnicUniversityEnvironmentalandChemicalEngineeringInstituteThesummary:Wildliferesourcesareanimportantpartofthenaturalresources,foralongtime,duetothepoorpeople'senvironmentalawareness,wildlifeconservationandmanagementsystemisnotperfect,nottoestablishaspecialorganizationandthecompletesystemoflawsandregulations,theWildlifeProtectionLaw,therearemanyinadequate.ThispaperfirstdiscussesthecurrentsituationofChina'swildlifeprotection,andanoverviewoftheChina'swildanimalprotectionlegislationstatusquo,followedbyanalysisoftheexistingWildlifeProtectionLaw,therearemanyproblems,suchasthenarrowrangeofwildlifeconservation,wildlife-definedscientificthebasicsystemisimperfect.Finally,theproblemsofourexistingWildlifeProtectionLaw,someproposedchanges,inordertobetterprotectourwildliferesources.Keyword:wildliferesources;WildAnimalProtectionLaws;Thescopeofprotection野生动物是指生存于野外环境，或者经过人工驯养繁殖但尚未产生显著进化和遗传变异的动物。野生动物资源是自然资源的重要组成部分，我国野生动物资源十分丰富，种类繁多，是世界12个生物多样性国家之一。从战略角度讲，野生动物以其特有的生态价值、科学研究价值、经济价值、遗传（种源）价值、药用价值、食用价值和审美观赏价值等，成为维系着生态系统平衡稳定且与人类生产、生活息息相关的一项重要的战略资源，是事关社会经济可持续发展的重要生态资本。我国虽然是世界上野生动物资源最丰富的国家之一，但是由于科学普及工作滞后，人们的生态观念、环境意识薄弱，野生动物保护、管理的体制不够健全。在较长的时期内，没有建立专门的管理机构和完整配套的法律法规体系，使保护野生动物的工作停滞不前。前几年我国对野生动物乱捕滥猎，倒卖走私的现象屡禁不止。加上因工、农业生产和人类生活造成的污染，使生态环境恶化，野生动物栖息地遭受破坏。一、我国野生动物保护立法现状早在1950年我国政府就发布了《关于稀有生物保护办法》，新中国的野生动物保护立法工作从此开始。1962年，国务院颁布了《关于积极保护和合理利用野生动物资源的指示》。1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，首次把“保护、发展和合理利用野生动物资源”，“对于珍贵和稀有的野生动物，严禁捕猎”列为法律规定。[1]1985年国务院发布了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》。1986年，全国人大常委会颁布《中华人民共和国渔业法》，做出对于“从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动”的相关规定。1991年《中华人民共和国进出境动植物检疫法》对进出境的动植物检疫做出了规定。1988年的《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野生动物保护法》)共有5章42条，条款多，覆盖面广。为了更好的配合实施《野生动物保护法》，国务院批准发布了《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《国家重点保护野生动物名录》和《中华人民共和国自然保护区条例》等一系列配套法规。根据野生动物保护法和实施条例，林业部、公安部制订了《陆生野生动物刑事案件的管辖及其立案标准的规定》和《猎枪猎具管理办法》等一系列行政规章。我国最高人民法院于2000年底发布了《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对于野生动物保护刑事执法是一个重大突破，其对于数量等各方面详尽的规定，使基层司法人员从此不再有量刑轻重举棋不定的苦恼，可以方便的把握对犯罪分子震慑和惩罚作用的情况。在《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》等法规中，也都有涉及野生动物保护的条款。这样，以野生动物保护法为核心的野生动物保护法律体系就初步建立起来了。二、我国野生动物保护法存在的问题2.1野生动物的法律定义不明确现行的《野生动物保护法》仅在总则部分第二条中规定了该法所保护的野生动物的范围即珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济科学研究价值的陆生野生动物。很明显，此处的野生动物并不包括所有的野生动物，是保护范围过于狭窄。目前有一种被广泛接受的定义是指生存于野外的非家养动物，但其中的生存并没有区分是出生在野外还是出生后生活在野外，还有就是如果在野外取得野生动物种源后带回家里饲养的动物属不属于野生动物。野生动物的定义没有明确必然会导致平时的一些执法活动无所适从。2.2野生动物保护等级制存在弊端我国目前对野生动物的保护实行等级保护制，现行法律规定：受保护的动物是指珍贵、濒危的和有益的或者有重要经济、科学研究价值的野生动物，而绝大多数野生动物被排除在法律保护范围之外，并要求相应制定四个方面的名录。对普通野生动物的保护，该法强调的是行政许可和收费，对那些大量的尚未发现有利用价值或不起眼的小动物，该法根本未予保护，同时该法忽视了对那些所谓的“有害动物”的保护，它们对维护生态平衡也是起到很重要的作用的。既然是《野生动物保护法》就应该涵盖所有的野生动物。等级保护制对重点野生动物的保护本身是十分不利的。同时，从动物的食物链来看，普通动物是这个食物链中的重要一环。毁掉动物世界的食物链，同样也会危及重点保护的野生动物并影响整个生态系统的正常运转。2.3对野生动物栖息地的保护不力我国的野生动物保护面临的最大的问题是野生动物栖息地的丧失和人为开发活动的干扰。大规模改造森林造成树种单一，在一定程度上丧失了森林完整意义上的生态功能，不适于动物生存，也是对野生动物栖息地的一种破坏，还有就是对湖泊、湿地的破坏，这些因素都导致了我国野生动物渐渐的绝迹。而我国目前的法律中，对动物栖息地的生态恢复和保护强调不够。关注动物栖息地保护和动物的生存权，包括动物福利与伦理等内容，是很多国家动物保护法律中重要的组成部分，我国现行的动物保护法几乎没有这些内容，在立法上存在了很大的漏洞。2.4对于虐待野生动物行为存在法律问题在我国多家动物园里野生动物仅仅被当成是旅游资源或观赏物被在笼子里，备受虐待，比如刘海洋伤熊案。消费野生动物行为也非常普遍，常把野生动物做成食物、药品来消费，只是为了一己之欲，严重的破坏野生动物资源，对于这些行为我国至今没有相应的法律进行约束。2.5动物损害补偿制度存在漏洞《野生动物保护法》第十四条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿”。显然，这条规定存在很大的漏洞。首先，规定动物损害补偿的主要责任由地方政府承担，这使野生动物损害补偿难以落实。由于野生动物分布密集的地方基本上都是经济落后地区，地方政府财力有限。各省的《补偿办法》一般规定赔偿资金由省、市、县分担，但实际主要依赖省级财政投入。因此，补偿不足普遍存在，甚至有的人得不到补偿。其次，动物损害是补偿而不是赔偿，补偿是弹性的，并不要求必须足额补足损失，而赔偿应该是足额的、与损失等量的。由于没有硬性要求，实际上大多数受损者得到的补偿都低于受到的损失，使受损者的损失难以得到完全弥补。2.6野生动物驯养繁殖和经营利用中的管理存在问题野生动物驯养繁殖场、动物园从野外捕捉野生动物只须象征性地交一点资源管理费就可以了，而管理的过程和质量得不到任何监督。动物园甚至成为破坏野生动物资源违法犯罪的庇护所。大批的野生动物被运进这些养殖场，经洗货后便获得了驯养证、运输证，被合法的运往各地。甚至在有些地方将野生动物救护机构与野生动物驯养繁殖场所合二为一，致使一些应该得到救护后放归大自然的野生动物得不到救护。2.7野生动物行政管理体制不健全工商行政管理部门和野生动物保护行政主管部门的多头管理和多头执法非常不利于野生动物的保护和管理。现行的有关野生动物管理的政策与规定大都由野生动物行政主管部门制定和颁布，工商行政管理部门对这些政策规定既不熟悉，又缺乏野生动物管理的专业人员。而且现行《野生动物保护法》的执法主体涉及到林业、工商、海关等部门，执法主体权限过于分散。2.8森林公安队伍没有明确的法律地位在执法实践中，由于野生动物案件查处难度越来越大，所以野生动物行政处罚案件也越来越多的由森林公安机关来承担。但是，森林公安机关至今还没有明确的野生动物案件执法地位，在《野生动物保护法》中只有林业、渔业和工商部门具有行政执法权。而森林公安机关只能以林业部门的名义查处行政处罚案件，这显然不利于国家对破坏野生动物违法犯罪行为的打击。另外，森林公安队伍中存在的经费无保障、人员编制混杂、无独立执法机构等问题也一直没能得到妥善解决，这也在很大程度上制约了森林公安有关职能的发挥。三、我国野生动物保护法修改意见3.1科学定义野生动物，扩大野生动物的保护范围扩大《野生动物保护法》所保护的野生动物范围是生态系统要求物种多样性、完整性的必然表现。每一种动物都有它存在于自然界的生态地位和生态功能[5]，我们应该全面地保护野生动物，改目前的野生动物等级保护制为普遍保护制并辅以特殊保护制和不保护野生动物公示制。同时参照世界上多数国家认同的野生动物范畴，将野生动物划分为哺乳类、鸟类、爬行类、两栖类和昆虫类等，并相应对现行的有关规定进行修改，以类别代替名录。在野生动物的物种中，确定鼠类等不予保护的名单，对其他动物则一概进行保护。以此为基础，根据受保护的野生动物的野生种群数量、栖息地面积的大小和受人类开发利用的程度等来确定其是否处于濒危状态。属于濒危状态的，列入濒危物种名录并予以公布，确定对它们采取特殊保护措施。3.2强化野生动物栖息地的保护野生动物的繁衍生息不能脱离良好的生存环境，过去只注重保护野生动物，而对野生动物栖息地的保护重视不够。根据国际国内野生动物保护管理的实际情况，栖息地不仅包括自然保护区，还应当包括野生动物国家公园、野生动物重要栖息地和重要湿地等其他形式。人工种植的单一树种的树林里很难有动物生存，而没有动物栖息的树林不能称为真正的生态系统。因此应该强调对动物栖息地的生态恢复和保护，关注野生动物的生存权，加入动物福利与伦理等内容，让动物不受人类干扰，在康乐的状态下