转型期我国信访制度的重构

1中文摘要作为我国独有的一项制度设计，信访制度在不同的时期均发挥了重要的功能。随着民主和法治理念逐渐深入人心，信访制度也成为一个充满困惑和日渐陷入困境的问题。中国社会目前正处在经济迅速发展和社会体制转型过程中，各类社会矛盾不断凸显，又加之民众对信访制度寄予了较高的期待，“信访洪峰”的到来自在情理之中。与民众的期待相对应的是，由于信访制度本身在设计上仍存在着一定程度的缺陷，因而，面对新一轮的“信访洪峰”，显得有些不堪重负。于是，学界对信访制度的存或废、强化或弱化展开了论战。基于此，笔者以转型期我国信访制度的重构为题，通过对信访制度的历史源流、国外或地区的相关制度以及信访制度在宪法学上的定位等诸多问题进行分析考察，在明确信访制度自身缺陷的同时，试图寻找信访制度存在的合理性，进而结合我国目前信访制度的现状和缺陷，从宏观上对我国信访制度的重新构建提出一些建议。这也是本文的一个预设性前提。全文共分五个部分。第一部分是引言。由笔者对信访制度的长期关注以及对信访制度的困惑引出信访制度自身所处的尴尬境地，简要介绍了国内研究现状及研究方法，表明笔者对信访制度研究所持的态度：细心地去研究和求证、理性地去分析和寻求解决之道。第二部分是信访的中国语境。本章着重对信访本体进行分析。具体而言，第一小节通过对“信访”的概念进行考察，对《信访条例》关于“信访”的定义进行具体解读，从信访制度适用范围的角度来对信访制度进行分类，为文章后面的论述做好了铺垫。第二小节运用历史分析法阐述了我国信访制度史和制度渊源，揭示了信访制度的历史继承性，并对我国古代的“信访”进行了评价，得出经验和教训。第三小节仍然是以历史为主线，介绍了1949年以后我国信访制度的形成和发展轨迹。第四小节用比较分析的方法系统地介绍了瑞典、英国、法国、日本和我国台湾地区的民愿表达机制。这些国家的制度设计的目的与我国信访有许多相似之处，但制度设计上却差别很大。通过对上述国家民愿表达制度的考察，得出启示，以供我国借鉴。第五小节介绍了信访制度在我国宪法学上的定位，通过对信访制度的宪法基础和权利属性两个方面的分析，为笔者的论点提供了宪法2学上的论据。第三部分是转型期信访制度运行状况评析。本章由对转型期我国信访制度的运行现状的分析而展开，在看到信访制度缺陷的同时，对信访制度存在的合理性进行论证。具体来说，第一小节通过对社会转型的涵义和特征的分析，便于更深入地理解社会转型的内涵。同时也是本文标题的时间维度依据。第二小节对我国信访制度的现状进行了分析，分四个方面：第一，信访数量大，但近几年略有降低；第二，大部分信访案件所提要求是合理的；第三，非制度化的信访增多和新型上访方式的出现，如集体上访、越级上访和涉法上访等；第四，上访主体多元化、内容多样化。在本部分的论述时列出了表格和数据，以使论述更为直观明了。第三小节对我国信访制度的缺陷进行了分析。共分两个部分，第一，信访制度自身的缺陷如违反正当程序等；第二部分介绍了信访制度与其他制度间的协调机制不完善，具体表现为各种救济制度缺乏整体设计，各种制度环节街接不够、行政复议和行政诉讼的门槛过高和人大代表的缺位三个方面。第四小节分析了制度性的缺陷所带来的影响：导致国家治理的合法性受到损害、对司法权威形成挑战。第五小节是有关信访制度的存在的合理性分析研究，共两个部分，第一部分列举了有关信访制度存废之争的主流观点，第二部分从社会历史文化角度对信访制度存在的合理性进行了剖析，笔者认为转型期信访制度的存在是具有合理性的，既不主张立即废除信访制度，也反对盲目地去强化信访制度、赋予信访制度更大的权利，而是力求对信访制度进行配套完善协调。第四部分是转型期我国信访制度的重构方案研究。在此，笔者以前几章的分析为基点，提出了针对信访制度的改革建议，第一，针对目前《信访条例》位阶过低的问题，笔者也赞同制定一部信访法。在我国现行宪法不作修改的情况下，信访法制定的宪法依据仍然是宪法的第四十一条。信访法应该就信访机构的法律地位、赋予信访机构以处理信访案件必要的权力、明确信访责任以及明确信访的程序等几个方面做出规定。第二，目前中国信访机构的设置是相当庞杂的，笔者认为未来信访制度的设置应当是建立在人民代表大会之下的一元信访体制。第三，行政法律制度应该是一个完备的体系，狭义上的信访制度的设置与运作不能与其他制度相矛盾或脱节，因而完善行政信访制度与相关制度的配合与衔接则是非常必要的。第四是引入社会中介，通过社会中介的力量，在公民与政府之间形成了有3效的缓冲机制，这样有助于矛盾的化解与公民权利的实现。第五，言论自由和游行示威的权利是宪法规定的公民基本的权利，但上述两种权利在我国均一定程度上存在着过宽过严的状况，为了有效的化解社会矛盾，我们应对这两种权利重新定位。第六，推进司法独立。司法独立一方面有利于社会公正的实现，同时也有利于信访工作的趋于规范。第五部分是结语。本章节既是对以上各章论述的一个总结，也是对信访制度进行反思的继续。关键词：信访制度社会转型重构一元化信访体制1目录引言..........................................................................................................1一、信访的中国语境...................................................................................3（一）何为信访.......................................................................................3（二）信访制度的历史考察及启示.........................................................41．信访制度的历史考察.....................................................................42．我国古代信访制度的启示..............................................................5（三）新中国信访制度是如何形成的.....................................................6（四）国外相关制度及其启示................................................................91．国外相关制度考察.........................................................................92．国外民众诉愿权利实现机制的启示.............................................13（五）信访制度在宪法学上的定位.......................................................141．信访制度的宪法基础...................................................................142．信访制度的权利属性...................................................................15二、转型期信访制度运行状况评析..........................................................18（一）社会转型的内涵分析..................................................................181．转型期的涵义探析.......................................................................182．社会转型的内容...........................................................................18（二）转型期我国信访制度的现状.......................................................191．信访数量大，近几年略有降低....................................................192．大部分信访案件所提要求是合理的.............................................203．非制度化的信访案件增多和新型上访方式的出现.......................204．上访主体多元化、内容多样化....................................................23（三）信访的制度缺陷分析..................................................................231．制度本身的缺陷...........................................................................232．制度间的协调机制不完善............................................................25（四）制度性缺陷所带来的影响..........................................................2621．导致政治认同度的降低................................................................262．对司法权威形成挑战...................................................................27（五）有关信访制度的存在的合理性分析研究....................................271．存废之争......................................................................................272．信访制度存在的合理性分析........................................................28三、转型期我国信访制度的重构对策研究...............................................30（一）制定信访法.............................................................................30（二）建立一元化的信访体制..........................................................31（三）完善权利救济间的相互衔接与协调.......................................32（四）引入社会中介.........................................................................33（五）重新界定两个宪法性权利......................................................34（六）推进司法独立.....................................................................