我国行政主体理论的缺陷

我国行政主体理论的缺陷摘要：行政主体的理论是我国学习西方法律制度的产物，但该制度在中国的发展与西方的相应理论形成巨大差异，存在着缺陷，对理论和实践造成不容低估的影响。文章从比较法的角度，分析了行政主体理论在我国的现状、德国法上的行政主体理论，然后指出中德行政主体理论的差异，并分析我国行政主体理论的缺陷及其原因。关键词：行政主体比较缺陷一、我国行政主体理论的现状我国行政法学界对行政主体理论的研究开始于80年代初，确切地讲是行政诉讼法颁布前后，应行政诉讼理论中对被告资格的抽象化，以及有关行政组织研究角度变化的需要发展起来的。在行政诉讼法制定以前，几乎所有的行政法教科书都是就行政组织论行政组织，而之后，几乎所有的行政法教材又都改为行政主体。因而，行政主体在我国的提出，最直接的根源是行政诉讼这一实践的需要。1、关于行政主体的涵义有的学者认为，行政主体是指能以自己的名义实施国家行政权，并对行为的效果承担责任的组织。〔1〕这种定义在很大程度上代表着通说。但有的学者对这种通说提出置疑，认为其实际上混淆了具有法律人格的行政主体与仅有代表行政主体意思于外部的代表主体两个不同的概念，而且其仅把行政主体定位于组织体的观点也存在较大漏洞，该学者把行政主体界定为：依法能以自己的名义，代表国家、地方自治团体、或其他具有行政义务的独立团体，对外行使行政职权，履行行政义务、承担行政责任、担当诉讼当事人的组织体或职位。〔2〕2、关于行政主体的范围一般认为包括以下10类：（1）国务院；（2）国务院的组成部门；（3）国务院直属机构；（4）经法律法规授权的国务院办事机构；（5）国务院各部委管理的国家局；（6）地方各级人民政府；（7）地方各级人民政府的职能部门；（8）经法律法规授权的派出机构；（9）经法律法规授权的行政机关内部机构和议事协调机构；（10）法律法规授权的其他机构。〔3〕有个别学者认为，行政主体还应包括符合条件的职位和自然人。〔4〕简而言之，行政主体包括以自己名义行使行政权的一切组织和个人。3、关于行政主体的职权和职责学者们从不同的角度加以归纳，但不存在实质差别，一般认为行政主体的职权和职责是有统一性、不可分割的。行政职责可分为抽象的权力和具体的权力。前者如制定规范和一般规范性文件，后者如作出具体行政行为等。4、关于行政主体的资格及确认有的学者认为，应当从资格要件入手，并指出行政主体必须具备的资格要件包括法律资格要件和组织要件。〔5〕其中，法律资格要件包括：第一，行政主体必须是依法享有行政职权的组织；第二，必须是能以自己的名义实施行政活动的组织；第三，必须是能够独立承担行政责任的组织。关于行政主体的组织要件说话不一，有的认为需要经过正式的批准手续，也有的认为必须要有独立的经费和办公场所等。二、德国行政主体理论之分析德国学者哈特穆特-毛雷尔认为“行政主体概念的关键在于权利能力。要使行政接受法律的调整和约束，不仅需要为行政设定权利义务的法律规范，而且需要进一步明确承担权利义务的主体。这一点在法理上是通过赋予特定行政组织以权利能力从而使其成为行政法权利义务的归属主体来实现的。”〔6〕在论述行政主体的涵义时，毛雷尔又以较大篇幅对行政权利能力进行介绍，而且其在后面论述行政主体的种类时，又以权利能力的大小为准进行分类。毛雷尔将权利能力分为完全权利能力和部分权利能力，认为行政主体主要有：（1）国家，国家行政又可分为联邦行政部分和州行政部分；（2）具有权利能力的团体、公法设施和公法基金会；（3）具有部分权利能力的行政机构，指根据公法设立、没有（完全权利能力的）公法人资格，根据授权自负其责地执行特定行政任务，并在此范围内享有独立权利义务的组织；（4）所谓的被授权人或组织；（5）私法组织形式的行政主体，毛雷尔认为：“这种私法组织是否可以纳入行政主体的范畴，只是一个概念问题，它取决于人们是将行政主体的概念限于根据公法设立的组织和主体，还是扩展到一切法律上独立的、经授权执行行政任务的组织和主体。”〔7〕（6）作为行政主体的国民。应当看到毛雷尔是将“行政主体”纳入“行政组织法的基本结构”中加以论述的，其出发点和落脚点是行政主体仅为行政组织法基本结构的一部分，而且其论述的重点在于行政主体的内部结构：机构、机关和职位，他认为“行政措施实际上由机构成员采取，法律上归属于行政主体，但一般情况下，以自己名义对外出现的既不是机构成员，也不是行政主体，而是行政机关。无论那一个机关工作人员在具体案件中活动，行政机关对外都是一个整体，以自己的名义，而不是以所在的行政主体的名义或行政主体代表的名义出现。采取特定行政行为或其他行政措施的是行政机关。”〔8由此可对德国行政主体理论作如下分析：1、行政主体具有行政法上的独立人格。法律上的独立人格意味着享有权利并独立承担义务，行政主体作为行政法律关系的一方主体，关键在于具备行政法上的权利义务能力。德国行政主体中的国家、具有权利能力的团体、公法设施和公法基金会、具有部分权利能力的行政机构等，都是依据行政分权制度享有行政权，并能独立承担法律责任的法律人格。2、行政主体理论产生的前提在于公法、私法的划分德国作为大陆法系国家的代表之一，其法律体系存在公、私法的区分。行政法作为规范行政权的法律，当属于国内公法。基于行政主体作为行政法律关系的一方，具有公法人格的特殊性，德国行政主体理论层层剖析了这一法律拟制人格的内部构造、行为运行机制以及责任的最终归属。随着行政手段的多样化以及公法私法化的趋势，出现了许多依私法成立并以司法方式行使国家行政权的组织，如“私法组织形式的行政主体”。3、行政分权制度是其行政主题理论的主要精神从以上分析可以看出，德国行政主体具有多样化的显著特色，这种多样化是国家同其他行政主体之间分担行政权的结果。在德国，行政分权主要有地方分权和公务分权两种形式。由地方分权而产生的地方自治可以追溯到中世纪自由城邦的特权，地方自治是形成地方公共团体这一行政主体的前提，可以说，德国的行政主体制度是在地方自治的基础上发展起来的。而公务分权是将特定的、相对独立的行政公务从国家和地方公共团体的一般行政职能中分离出来，交由特定的法律人格行使，并由此独立承担法律责任，由此产生另一种类型的行政主体：人事团体、公法设施。4、行政机关不具有行政法上的独立法律人格，仅是行政主体行为能力实现的手段行政主体的抽象性规定决定了其不能自为一定的行为，其行为能力的实现必须借助于一定的行政机关。毛雷尔谈到行政管辖权问题时明确指出：“行政主体享有自属管辖权，是法律规范的最终主体，而行政机关只享有传来的行政管辖权（该管辖权的直接作用在于形成行政主体的权利义务）。”〔9〕所以，行政机关的法律意义仅在于代表行政主体活动，其本身并不具有法律上的独立人格。三、中德行政主体理论的差异由以上对我国与德国行政主体理论的论述可以看出，二者间存在较大差异：1、产生的背景和基础我国的行政主体理论主要应行政诉讼实践的需要，作为技术性的概念提出的，具有明显的务实性。对行政主体作为独立法律人格的理解表象化，将行政主体这一行政权的最终归属者等同于行政权限的拥有者——行政机关，将行政主体形式化地等同于行政诉讼被告。而德国行政主体理论产生的前提和基础，则在于行政分权制度，即国家将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权，以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人，这种行政主体理论更好地体现了现代行政的民主化、科学化。2、行政主体间的关系我国行政主体间的关系极为复杂，有的是隶属关系，如省政府与其所下属的农业厅；也有的为部分与整体的关系，如行政机关间的内部机构因法律授权而成为行政主体；另外，行政主体间还可能存在业务指导关系。严格地说，我国的行政主体只有各级人民政府有独立的地位，其他行政主体受所属的政府及其他行政机关的节制。而德国的行政主体理论强调行政主体间的相对独立，行政主体监督只能依法进行，通常可通过行政诉讼解决，国家不得直接干预地方团体或其他行政主体的内部事务。3、与行政诉讼被告的关系我国的行政主体理论与行政诉讼被告制度紧密相联，只有具备行政主体资格者，才能成为行政诉讼的被告。行政主体理论的出现很大程度上是为了论证行政诉讼被告制度的合理性并对行政诉讼被告的有关规定加以解释。德国的行政主体理论与行政诉讼被告的确定没有必然联系，由实施有争议的行为的行政机关作行政诉讼被告，主要是出于诉讼的方便，与责任的归属无关。4、研究的侧重点我国行政主体理论研究的侧重点在于行政主体的行政行为，强调行政主体对外管理职能以及行政主体同行政管理相对人之间的关系，忽视了对行政主体本身的内部构造深层次的挖掘。而德国行政主体理论是行政组织法理论的组成部分，在探讨行政主体理论的同时，不排除对行政主体理论其他问题的研究，注重行政主体及其内部机构的层层剖析，强调行政权力的合理配置以及行政组织的统一协调、相互配合。对行政主体的权力分配、机构设置以及人员控制等行政组织问题作了缜密的研究。〔10〕5、行政主体承担的责任我国的行政主体理论强调形式上的责任，认为作为行政诉讼被告就是承担行为后果的表现；而德国行政主体理论中的责任是指实质上的责任，即行为后果的最终归属，并与财产责任相联系，凡不承担行政上独立财产责任者，不是行政主体。〔11〕四、我国行政主体理论的缺陷及其原因浅析比较之后，方知差距。以上中德两国行政主体理论的差异凸显了我国在这理论研究上的肤浅及由此而生的缺陷。1、对行政主体本身定位的错误，导致这一概念内涵和外延的冲突。我国行政法学界对对行政主体的定义基本一致，其实质内涵是指依法拥有独立的行政职权，能代表国家以自己的名义行使行政职权并独立承受行政行为效果的组织。但问题出现在，行政权是国家统治权的一种，行政机关是代表国家行使行政职能，不是权力的拥有者，却成为了行政法律关系中的权利主体。这实际上混淆了具有法律人格的行政主体与仅有代表行政主体意思于外部的代表主体两个不同的概念。另外，面对这样一种对行政主体内涵的定位，我们会提出疑问：行政机关能否作为义务主体承担完整和实质意义上的法律效果?如前所述，我国行政法学中的行政主体所承担的仅是一种形式意义上的责任，我国行政机关的经费均来自国家财政，本身无独立的财产，同时我国法律也规定，行政赔偿费由国家承担。由此可见，我国行政赔偿的行政机关只是赔偿义务机关，这种赔偿义务机关仅是出于诉讼上的方便而存在，并不意味着法律意义上赔偿责任的最终归属。因而，我国行政法学中的行政机关既不拥有行政权，也无独立承担实质法律责任的能力，将行政主体定位于代表国家行使行政职能的行政机关，造成行政主体这一概念内涵与外延的冲突。2、理论原动力的不足，局限了行政主体理论价值的研究。行政主体在我国的提出，最直接的根源是来自于行政诉讼这一实践的需要，对其的研究主要是从司法技术的层面出发，其意义被局限在解决行政诉讼中的被告问题，这一局限性造成了对行政主体研究其他方面价值的忽略。然而，行政主体作为行政法的基本命题，其意义绝不限于行政诉讼中被告的确认，其对于许多问题也具有指导意义，集中体现便是对行政行为效力的确定。行政行为合法有效的一个前提条件便是行政权能的具备或称为主体合法，显然对行政主体的深入研究将有助于对主体的合法与否的确认，进而便于确定行政行为的效力及其他一系列问题的解决。3、传统法律思想的束缚，造成该理论相对民主内涵的缺失。我国拥有几千年的中央集权传统，法律思想奉行“国家至上论”，由于这一意识形态的潜在影响，学者们对行政主体的研究往往忽视了西方国家行政主体制度的精神：对个人主体性的规定和行政分权。按主权在民的原理，国家由人民组成，国家的存在就是为了确保公民个人的安全、利益和发展。因而，包括行政法律制度在内的所有法律制度应以公民个人为核心建立，在个人与行政机关的关系上，个人始终处于主人的地位，而行政机关则是为了服务与个人而存在，但我国现行的行政主体理论正好颠倒了个人与行政机关间的关系。分权是限制专制、促进民主的有效手段，西方的行政主体理论建立在行政分权之上，体现了现代行政的民主化、科学化，而我国的行政主体理论则强调国家的至上性和下级对上级的服从。4、研