广西壮族自治区南宁市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理厂项目——PPP项目典型案例(最新)

典型案例三十九广西壮族自治区南宁市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理厂项目一、项目概况（一）项目背景２０１０年７月，国务院办公厅下发《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》（国办发〔２０１０〕３６号），要求各地、各部门开展“地沟油”专项整治，加强餐厨废弃物管理，切实保障食品安全。２０１１年７月，国家发展改革委办公厅、财政部办公厅、住房和城乡建设部办公厅联合下发《关于同意北京市朝阳区等３３个城市（区）餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点实施方案并确定为试点城市（区）的通知》（发改办环资〔２０１１〕１６６９号），批复了北京市朝阳区等３３个城市（区）的实施方案并确定为试点城市（区）。南宁市成为首批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市之一。为引导社会资金投入，国家发展改革委、财政部印发了《关于印发循环经济发展专项资金支持餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市建设实施方案的通知》（发改办环资〔２０１１〕１１１１号），安排循环经济发展专项资金６３亿元对３３个试点城市（区）给予支持。（二）建设内容和规模广西壮族自治区南宁市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理厂项目（下称“该项目”）于２０１１年８月４日批复立项，建设内容包括一座餐厨废弃物资源化利用和无害化处理厂及其配套收运体系。项目选址在相思湖新区南宁市石西生活垃圾堆肥厂预留地，占地３０亩。该项目设计处理餐厨废弃物２００吨／日，地沟油２２吨／日（其中６吨／日的地沟油为通过餐厨废弃物油水分离得到的油脂量），年处理量为７万吨1餐厨废弃物及０７７万吨地沟油，采用自动分选和厌氧发酵工艺，地沟油和餐厨废弃物分别经过预处理后混合进行厌氧发酵处理。项目总投资约１２５亿元。工艺流程见图３９－１。!３９－１?@%AB(C)DEF;GHIF,JK01&LMN!（三）项目进展该项目２０１５年３月正式投入运营，运营状况良好。2（四）社会资本方蓝德环保科技集团股份有限公司。（五）提供融资服务的金融机构情况金融机构：中国建设银行股份有限公司南宁新城支行；融资金额：７０００万元（其中长期贷款６２００万元，流动资金贷款８００万元）；还款期限：８年；贷款利率：执行同期银行５年以上长期贷款利率。（六）ＰＰＰ咨询机构国信招标集团股份有限公司为实施机构提供财务咨询、法律咨询、招商咨询和招标代理的全过程顾问服务。二、运作模式（一）基本模式１OPQRSTQR该项目采用建设—运营—移交（ＢＯＴ）特许经营模式。南宁市人民政府授予社会资本组建的项目公司以特许经营权，由社会资本设立的项目公司负责项目的投资、建设、运营，特许经营期满将项目设施无偿移交给政府指定单位。社会资本的投资回报方式：通过运营获得一定的产品收益，以及政府支付的餐厨废弃物处理补贴费，包括收运和处理两个部分的补贴费。该项目特许经营期为２７年（含建设期），从《特许经营协议》批准生效之日起计算。２UVDWXYQR根据《市政公用事业特许经营管理办法》和南宁市政府采购相关规定，该项目引入社会资本采取国内公开招标方式，在全国公开遴选社会资本。招标程序执行《中华人民共和国招标投标法》。3３Z[\]^_领导小组：该项目相关事宜涉及政府部门较多，为保障项目顺利实施，该项目由南宁市领导牵头，市发展改革委、市城乡建委、市食安办、市财政局、市规划局、市法制办、市国土局、市环保局、市城管局和市环卫处等部门共同成立领导小组。主管单位：南宁市城市管理局作为该项目特许经营的实施部门。市城管局作为主管环卫的政府职能部门，指导市环卫处开展工作，并向市政府汇报。南宁市人民政府授权市城市管理局授予社会资本设立的项目公司特许经营权，市城市管理局代表市政府与社会资本设立的项目公司签订《特许经营协议》，履行相关监管职能。招标人：南宁市环境卫生管理处作为该项目前期业主，承担土地拆迁、开展项目建议书申报等项目前期工作，同时也是特许经营项目的招标人。南宁市人民政府授权南宁市环境卫生管理处（简称市环卫处）与社会资本设立的项目公司签订《餐厨废弃物处理服务协议》，由市环卫处行使日常监督管理、履行相关义务，包括计量考核、运行监管、收运管理、成本监控、结算付费等。项目结构如图３９－２。!３９－２?@%AB(C)DEF;GHIF,JK01[4‘_（二）项目实施程序及内容１abcdefg01hijk&Pl２０１１m８no２０１２m２np２０１１年８月４日，南宁市发展改革委批准项目建议书（《关于南宁市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理厂项目建议书的批复》，南发改环资4〔２０１１〕１７号），同意建设一座餐厨废弃物资源化利用和无害化处理厂及其配套收运系统。２０１１年８月２２日，南宁市人民政府通过专题会议纪要（《环卫项目专题会会议纪要》，〔２０１１〕２０３号）的形式，明确该项目采用ＢＯＴ模式实施建设。２０１２年２月，南宁市政府采购部门组织公开招标遴选ＢＯＴ咨询服务机构，国信招标公司中标。２aqcdershituvwxyzl２０１２m３no２０１２m７np２０１２年３月，咨询机构编制特许经营实施方案、招标文件、进行财务测算。实施方案的主要内容包括特许经营内容、特许经营期、土地使用方式、投资回报方式、补贴费价格及调价机制、特许经营监管方式等，上报市政府批准。招标文件包括《商务文件》、《招标边界条件》、《技术文件》、《特许经营协议》、《餐厨废弃物处理服务协议》等。上述文件编制完成后，由城管局组织相关专家讨论修改。咨询机构为该项目进行了动态的经济分析，测算出餐厨废弃物处理补贴费的合理范围，为委托单位确定投标最高限价提供了科学依据。２０１２年３月３１日，市政府主持召开该项目招商工作专题会。市城乡建设委、市发展改革委、市财政局、市环保局、市城管局、市规划局、市国土局、市法制办等参会。会议就招商主要边界条件等事宜进行了研究讨论，各部门提出相关修改意见。２０１２年４月，根据政府会议纪要要求，由市环卫处向各相关政府部门书面征集对招标文件的意见，各相关部门予以书面回复。２０１２年４月，咨询机构根据各部门意见对文件进行修改。２０１２年５月，市人民政府法制办公室审查通过招标文件及协议附件。２０１２年６月，招标文件（含各项协议）上报市政府。２０１２年７月，市政府批准全部文件。３a{cdefi|}il２０１２m７no２０１２m８np２０１２年７月１１日，该项目正式对外发布招标公告。２０１２年７月３１日，开标，评标。评标后进行中标候选人公示。２０１２年８月９日，确定中标人，发出中标通知书，并进行中标结果公告。5４a~cde||Ol２０１２m８no２０１５m３np２０１２年８月—９月，招标人与中标人进行合同谈判，咨询机构为委托单位提供相关法律意见，并根据双方最终谈判意见修改协议。２０１２年１０月，南宁市城市管理局、南宁市环境卫生管理处分别与中标人草签特许经营相关协议。２０１３年６月，中标人组建的社会资本设立的项目公司（广西蓝德再生能源有限责任公司）注册成立，项目相关工作进展顺利，南宁市城市管理局、南宁市环境卫生管理处分别与社会资本设立的项目公司正式签署《特许经营协议》和《餐厨废弃物处理服务协议》。２０１５年３月，项目建设完成，正式投入运营。（三）交易结构１D表３９－１　南宁餐厨废弃物资源化利用和无害化处理厂项目投资边界划分政　府　方项目公司　无偿提供３０亩项目建设用地　承担前期工作费用　负责厂区红线范围外基础设施配套　负责收运设施及垃圾处理厂区红线内设施的投资建设２D‘_该项目总投资约１２５亿元，包括垃圾收运设施及处理厂红线内设施。项目资本金为５５００万元，其余７０００万元通过银行贷款方式筹措。３0156该项目由中标社会资本独资组建项目公司，招标时要求项目公司注册资本不应低于项目总投资的３０％且不得低于３６００万元，项目公司实际注册资本为５５００万元。（四）投资回报机制该项目的投资回报机制为可行性缺口补助。社会资本的投资回报来源包括两部分：餐厨废弃物处理后生产的产品销售收入及市财政支付餐厨废弃物处理补贴费（含收运和厂区处理部分）。6１AB(C),J7Y餐厨废弃物经过预处理后进行厌氧发酵。厌氧发酵过程中产生的沼气可用于生产天然气，沼渣可用于堆肥制营养土，回收油脂可用作工业用生物柴油，处理后产品可在市场上进行销售。产品销售价格采取市场价，产品销售渠道及销售风险由社会资本方自行负责。２%wAB(C),JlOK,Jp该项目设置投标最高限价，餐厨废弃物处理补贴费初始单价不得超过３００元／吨，其中收运部分不得超过１４０元／吨，厂区处理部分不得超过１８０元／吨。经过公开招标后，中标价格为：餐厨废弃物处理补贴费综合单价２７９５元／吨。其中收运部分为１０２８元／吨，处理部分为１７６７元／吨。该项目补贴费用列入市年度财政预算，由市环卫处计量考核后按月向社会资本设立的项目公司结算支付餐厨废弃物收运处置费用（补贴费用）。实际补贴以公开招标确定的补贴费初始单价为依据，在事先约定的运营成本要素发生合理变化后，按照合同约定的调价公式调整餐厨废弃物处理补贴费单价。三、借鉴价值该项目于２０１５年３月正式投入运营，设计规模２００吨／日，在投产一年多后，处理规模已经达到了平均１８０吨／日，峰值达到２２０吨／日，运转良好。项目在以下方面具有借鉴价值：（一）政府有责任提供餐厨废弃物处理公共服务餐厨废弃物处理项目是关系到食品安全的重要民生工程、市政公用工程，作为一种准公共产品，政府有责任提供。餐厨废弃物经处理后，依工艺不同可产出沼气、营养土、生物柴油等产品，有一定的市场收益，但该经营收益不足以覆盖投资和运营成本，需要政府给予补贴。因此，该项目属于准经营性项目，适合采用ＰＰＰ模式中的建设—运营—移交（ＢＯＴ）模式，通过政府授予特许经营权附加部分补贴措施使得投资者获得合理回报。在迫切要求各地政府实现餐厨废弃物集中收运处理的背景下，通过引入社会资本，地方政府可以迅速启动项目建设，既解决了财政资金困难的问题，又引入了专业化社会资本，实现了政府职能的转变。7（二）该项目实行餐厨废弃物的收运和处理一体化餐厨废弃物不同于生活垃圾，餐饮单位产生餐厨废弃物后，将其销售给某些商贩可以获得一定的收益。因此餐饮单位没有配合收集的积极性。实行收运和处理一体化能够减少合同纠纷，将收运风险转移给专业运营机构，最大程度地发挥专业机构的优势。南宁市人民政府通过相关立法，以及市城管局、食品药品监督管理局的有效执法，为运营企业收集餐厨废弃物提供了有力保障。该项目合同周期长，项目成功的关键在于风险的合理分配。该项目“不补建设”，“只补运营”，在政府和社会资本之间进行了风险划分，运营风险完全由企业承担，政府为企业运营提供立法和执法上的保障。因立法不完善、执法不到位的风险由政府承担。（三）国内较早聘请专业咨询机构引入社会资本运作的餐厨废弃物处理项目　在全国推行餐厨废弃物集中处理后，该项目是较早聘请专业咨询机构引入社会资本运作的项目。在项目操作过程中，专业咨询机构为南宁市环卫处进行了详细的财务测算，制定了合理的投标最高限价；编制了规范完善的特许经营协议，与招标文件同时对外发布。通过咨询机构的工作，提高了项目决策的科学性和项目操作的效率。此外，该项目的咨询机构作为ＢＯＴ项目总顾问，全面负责项目的财务咨询、法律咨询，以及招标代理，实现了咨询和招标一体化。（四）采取公开招标的方式引入社会资本该项目通过公开招标，拟定合理的资格条件和评审办法，遴选具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本，体现了“公开、公平、公正、科学择优”的原则。为及时解决项目建设运营过程中可能遇到的问题，市政府成立了由市领导牵头、各职能部门参与的领导小组作为最高决策机构。该项目相关决策程序：市政府组织专题会议讨论，相关部门负责人参加，形成书面会议纪要；招标文件（含各项协议）相关部门书面征集意见，相关部门均给予书面回复；招标文件（含各项协议）经过市法制办的审查通过，从而确保8引入社会资本的项目成功实施。（五）中标社会资本为民营资本餐厨废弃物处理领域是民营资本