【国际经验】国外存款保险制度经验研究

【国际经验】国外存款保险制度经验研究编者语存款保险制度的具体设计直接关系到制度能否有效发挥其保障和稳定的功能。由于国情不同，各国存款保险制度的设计也存在差异。本文介绍了国际上主要的几种存款保险制度的类型及其作用，为我国存款保险制度的设计提供参考。文/魏加宁（国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员、研究员）、孙彬、朱太辉、段希文、振佳、高培亮、赵伟欣（中国金融四十人论坛存款保险制度课题组）存款保险具有两面性：一方面，为了保护存款人利益、防止出现银行挤提，存款保险对于当前具有显而易见的必要性和极大裨益；但是另一方面，如果制度设计不当（如实行全额保障），又有可能弱化市场约束，导致逆向选择和道德风险，从而给未来带来更大的潜在风险。因此，对于决策者来说，科学的制度设计就显得尤为重要。?国外存款保险的制度主要功能类别?由于各国国情不同、银行体系不同、金融安全网的组织架构不同，因此，各国的存款保险制度也不尽相同。如果按照功能划分，存款保险机构可以分为付款箱、成本最小化（或称中间型）及风险最小化三种类型；如果按照性质划分，存款保险机构可以划分为公营、私营及公私合营三种形态；如果按照参保方式划分，存款保险机构又可分为自愿型、强制型及结合型（自愿＋强制）三种。以下主要按照功能划分来介绍存款保险制度的类型，以便为我国的存款保险制度设计提供参考。?按照存款保险机构的功能划分，大体上有三种类型。一个极端是付款箱型，其基本功能只有一个，就是在银行破产时向存款人进行理赔，这种类型以英国为典型代表。另一个极端是风险最小化型，除了对存款人进行理赔之外，存款保险机构还具有广泛的其他功能，如现场检查、破产处置等，这种类型以美国为代表；介于二者之间的是成本最小化型，也称中间型，其功能比付款箱型要多，如附加了银行破产处置职能等；但是比风险最小化型又要少一些，如没有检查监督职能，这一类型以日本为代表。?1付款箱型付款箱型存款保险制度多为基金形式，就是当银行破产时，存款保险基金只拥有向存款人进行理赔付款这一单一功能，而收取保费、资金运用等职能不过是理赔付款功能的附属功能而已。在这种类型的存款保险制度安排下，保费费率的高低、赔偿金的支付与否具体事项统统都是由银行监管部门来决定，存款保险基金本身只拥有执行权而无决策权。?2风险最小化型风险最小化型存款保险制度主要是通过为存款保险机构配置各种功能来尽可能降低存款保险机构自身所面临的各种风险，以使其自身风险最小化。以美国联邦存款保险机构（FDIC）为例，其至少拥有十几项功能，其中最重要的有：一是对参保银行具有审查、现场和非现场检查、监督管理、骆驼评级、指导命令、提出早期纠正措施（PromptCorrectAction，PCA）、准入审查、中止参保等功能；二是可根据参保银行风险大小和财务状况的不同收取差异化的保费，即实行风险差别费率；三是可采取措施降低参保银行的破产处置成本，包括各种破产处置方法的使用、破产处置的事前准备、托管人业务的有效实施、清算前的债权集中和最大化资产回收等。?3成本最小化型（中间型）目前，世界上大多数国家采取的是成本最小化型存款保险制度，由于在单一付款箱型的基础上所增加的功能不同，成本最小化型表现出多种不同形态。?第一种是在单一付款箱型之上增加银行破产处置功能。一些经历过金融危机的国家由于仅仅依靠支付保险金不足以应对危机，因此需要增加对问题银行的处置功能，包括通过桥梁银行、资金援助等方式对问题银行进行处置。?第二种是在第一种的基础上增加风险差别费率制度。由于增加了问题银行的处置功能，相应的，存款保险机构为了防范道德风险和逆向选择现象，就需要对参保银行区别对待，实行风险差别费率制度。?第三种是在第二种的基础上再增加监督检查的功能。一些国家为了进一步防范存款保险机构自身面临的风险，以使存款保险机构能够更有效地发挥作用，便赋予其一定的检查权。但是与银行监管部门不同的是，存款保险机构检查的重点是参保银行有关存款人的数据备存状况、保费缴纳情况以及与赔付概率相关的情况等。?三种存款保险制度的实际应用比较?前述三种存款保险制度，在各国都有实际应用，以下选取了英国、日本和美国的实例来分析。如前所述，这三国的存款保险制度分别属于单一付款箱型、成本最小化型和风险最小化型。重点研究这三个国家的存款保险制度，不仅可以帮助我们较为全面地理解不同类型的存款保险制度，也有助于为中国存款保险制度的设计提供较为全面的参考。?1三国存款保险机构的设立背景1973年至1974年英国发生的大规模银行危机，是导致英国建立存款保险制度的重要原因。当时，由英格兰银行出面组织、由各大清算银行出资成立了救生基金，通过发放短期贷款等方式向26家银行提供了1.2亿英镑的资金援助，以帮助这些银行摆脱困境。为避免银行危机的再次发生，英国国会通过了《1979年银行法》，决定建立存款保险制度，并于1982年成立了金融服务补偿计划有限公司（FSCS）。?早在1926年和1955年，日本就曾经多次提出建立存款保险制度的议案，但一直未能受到有关各方的足够重视。1970年7月，金融制度调查委员会再次提出建立保护存款人利益的存款保险体系，最终日本于1971年3月颁布了《存款保险法》，并设立了日本存款保险机构（DICJ），其目的是保护金融机构存款人利益，并维护金融稳定。?20世纪30年代的大萧条使美国商业银行受到了极大冲击。大批银行接连倒闭，存款人的利益受到严重损害，社会公众对银行失去信心，引发了三波大规模的挤兑风潮。由于挤提的传染，一些原本可以正常经营的商业银行和存款机构也纷纷走向破产。在这次金融危机中，美国共有将近1/3的银行破产倒闭。为了保护普通存款人利益、避免挤兑引发银行危机、维护金融体系稳定，在时任总统罗斯福的推动下，美国联邦存款保险机构（FDIC）应运而生。根据1933年《格拉斯-斯蒂格尔法》第八项规定，由联邦政府和联邦储备体系共同出资组建联邦存款保险机构。1934年1月1日，该机构正式投入运营，标志着美国银行存款保险制度的正式建立。?2存款保险机构组织结构比较一般而言，存款保险机构的组织结构通常有两种基本模式：一种是独立、分设的法人机构，其与中央银行、监管当局及财政部门有着密切联系，如在决策层面上的相互渗透；另一种是作为中央银行、财政部或银行监管当局的下设部门或附属机构来履行其职能，而且多以基金的形式存在。显然，不同的组织结构安排会表现出不同的制度效率。?英国的金融服务补偿计划公司一方面是一个独立的法人机构，另一方面又是隶属于金融服务管理局（FSA），属于英国政府的公营机构。其工作人员由金融服务管理局负责提供，它无权对参保银行进行监管，仅在银行倒闭时才有权介入其中，并且只负责由金融服务管理局委托的存款赔付工作。金融服务补偿计划公司不设资本金，由英格兰银行（英国中央银行）保留向其提供资金融通的职能。?日本的存款保险机构是由中央政府（大藏省）、中央银行和银行业协会三家共同出资设立的，接受金融厅（过去是大藏省）监管。其初始资本金为4.5亿日元，其中，日本政府、日本央行和银行业协会各出资1/3。?美国的联邦存款保险机构成立于1934年，是独立的法人机构，具有较强的独立性，并且拥有广泛职能，员工人数也是最多的。该机构没有资本金，1933年以来积累的保费收入已经颇具规模，而且其拥有向财政部借款的特权。该机构的最高权力机构是理事会，负责制定存款保险政策。为保证政策的连续性，该机构的董事会成员任期6年，比总统任期长2年，总统在任期内不能随意撤换董事会成员。该机构下设5个事务部，其中银行检查与监管事务部居于核心地位，也是雇用职员人数最多的一个部门，占70%左右。?3与金融安全网其他成员的关系存款保险机构有效运作的一个关键因素是其与银行监管当局和中央银行之间建立密切的合作关系，以确保信息充分共享与有效沟通。?在英国，金融服务补偿计划公司需要的信息仅限于保险费用的计算、投资决策以及当被保险机构破产时对存款人进行偿付等。美国联邦存款保险机构则需要十分广泛的信息，比如参保机构的财务状况以及其他相关报告等；并且其拥有很大的监管权，对于那些不属于它监管的银行机构，同样拥有支持检查权。从对问题银行提供资金援助的角度来看，美国和日本都由存款保险机构负责实施救助，而英国则由中央银行负责提供救助。?4存款保险覆盖范围的比较在参保方式上，英国属于强制性存款保险制度，任何银行一旦被金融服务管理局批准在英国运营时，该银行就自动成为金融服务补偿计划公司的会员。但对来自欧盟地区的银行，由其本国政府授权，英国不要求其加入存款保险补偿计划。?美国联邦存款保险机构的存款保险对象包括该国全部银行及其国内各分支机构、外国银行在该国的分支机构和附属机构，但不包括该国银行在国外的分支机构。?日本存款保险机构的存款保险对象为该国所有银行及其国内外分支机构，但是将外国银行在该国的分支机构排除在外。?对于存款保险的上限，各国一般根据实际情况确定一个最高点，限额之内的存款会得到全部保护。英国的最高限额是5万英镑，日本的最高限额是1000万日元，美国的最高限额是25万美元。美国对支付和结算存款、定期存款、外汇存款、个人存款、企业存款、金融机构存款等都实行了存款保险，而日本则不包括外汇存款和金融机构存款，英国同样不包括金融机构存款。从币种范围上来看，英国和美国将本币和外币都纳入保障范围之内，而日本则是只对本币存款提供保障。?对国外存款制度的评价及其对我国的启示?单一付款箱型的存款保险，其优势在于人员较少、成本较低、兵精政简、起步容易，所以一些国家在最初开始建立存款保险制度时往往先采用此种类型，然后再逐渐增加其他功能。但它的缺点是无法进行早期干预，无法参与问题银行重组，也无法追究破产银行经营者的责任，更不具有辅助监管功能等，因此对于存款保险基金自身的风险缺乏控制能力，也容易导致银行存款人对存款保险制度的信心不足。近年金融危机期间，英国北岩银行的挤提风波就说明了这种类型的存款保险制度存在着很大的局限性。?随着金融市场的发展，出于保护存款人、维护存款保险基金安全和对潜在道德风险控制的需要，主要国家存款保险制度普遍由事后的风险处置向兼顾事前风险防范的方向发展。职能不完善的付款箱型存款保险制度实际上无法有效降低潜在道德风险，因此，该段时期的存款保险仅仅能够在防止银行倒闭风险传染方面发挥有限度的作用，无法有效防范系统性风险，因此自然无法降低对于发生危机概率。也恰恰因为这一原因，存款保险制度的最新发展趋势是向风险最小化模式转变。?据国际货币基金组织在此次国际金融危机前的调查结果显示，全球只有34个国家存款保险机构的职责比较单一，而大多数国家的存款保险机构都具有复合功能。在这些大多数国家中，成本最小化的中间型存款保险机构占据了主流。但是近年来，许多国家的存款保险机构都在向风险最小化型的方向转变，尤其是国际金融危机以后，这一趋势更加明显。?美国拥有世界上最早的风险最小化型存款保险机构，即便如此，在此次金融危机后，美国国会通过的《多德-弗兰克法案》中，仍再次增强了美国联邦存款保险机构对参保银行的检查权。韩国的存款保险制度在1997年金融危机爆发后也开始转向风险最小化型，韩国存款保险公司（KDIC）的检查权随之大幅增加。?综上来看，我国在设计存款保险制度时，不仅要关注当前各国存款保险制度的设计现状，更应注重国际发展趋势，尽量避免其他各国所走的弯路，以充分实现我国的后发优势。（完）?本篇编辑：刘腾飞