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第九章行政决策一、决策的基本问题二、行政决策体制三、行政决策程序四、公共决策中的群体决策阿斯旺水坝位于埃及开罗以南900公里的尼罗河畔。水坝的建设自1960开始，历时10年，耗资9亿美元。这座世界第二大人工湖吞下尼罗河的全年径流，实现河水多年调节，使埃及的粮食基本自给自足。但是，阿斯旺水坝的建设却产生了一系列无法挽回的影响：1严重威胁到岸边的历史文物，有不少古迹神殿沉入湖中。联合国教科文组织为此发动了一连串救援活动，虽然抢救回部分古迹，但仍有非常珍贵的文化遗产惨遭灭顶。2由于大坝设计的时候对环境保护的认识不足，大坝建成后在对埃及的经济起了推动作用的同时也对生态环境造成了破坏。3水坝使下游丧失了大量富有养料的泥沙沃土。由于失去了泥沙沃土，尼罗河河谷和三角洲的土地开始盐碱化，肥力也丧失殆尽。4现在，埃及是世界上最依赖化肥的国家。水坝严重扰乱了尼罗河的水文。原先富有营养的泥沙沃土沿着尼罗河冲进地中海，养活了在尼罗河入海处产卵的沙丁鱼。现在沙丁鱼已经绝迹了。5建坝以后下游地区开始蔓延血吸虫病，变成了血吸虫病的高发区。阿斯旺水坝已经成为世界上最失败的水利工程之一，这对此后一些国家和地区的大型水坝建设的决策起到了警示作用。原因：阿斯旺水坝建设违反了行政决策的一些基本原则，如科学预测原则、信息原则、可行性原则、满意原则、成本效益原则以及实现公共利益的原则。一、决策的基本问题广义的决策：是人们为达到一定的目标所作的行为设计及其抉择。狭义的决策：是指社会组织在管理活动中所作的决定，是社会组织为实现一定目标和解决面临的问题而制定行动方案并加以选择的过程。理查德·施奈德的决策定义：决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中的未来事物的状态，从社会所限制的各种途径中选择一个行动计划的过程。（二）决策的特征1、预测性决策是立足于现实而又面向未来的活动，根据现有知识和经验对未来进行科学的预测。2、选择性由于未来会出现多种可能发生的情况，人们根据现有条件设计应对方案并加以选择。决策过程实质上就是选择过程。3、主观性决策是由人的主观意识对客观存在的多种可能性进行选择，是一种主观性的选择。（三）决策的类型（一）决策类型划分依据开关式决策与旋纽式决策备选方案的多少程序性决策与非程序性决策决策问题重复出现的程度战略决策和战术决策决策目标的影响程度单目标决策与多目标决策决策目标的多少确定型决策、风险型决策和非确定型决策决策条件（或自然状况）的可控程度个人决策与群体决策决策权限的制度安排激进型决策与保守型决策后来决策与先前决策的一致性程度原始决策与追踪决策所要解决问题的性质决策类型划分依据长期决策、中期决策与短期决策决策影响的时间长短高层决策、中层决策与基层决策决策者在管理系统中所处的层级不同直觉决策、经验决策和推理决策决策思维的方法不同初始决策与反馈决策决策活动的阶段性特征权力型决策、妥协型决策和博弈（竞争）型决策政治活动的不同方式国家决策与政府决策立法与执法的不同性质经济领域的决策与政治领域的决策经济决策与政治决策的性质差异（三）决策的类型（二）（四）决策的内容目标选择：三个要求：具体：时间越短，越具体；恰当：防止偏高或偏低；可检验性：建立分段目标，并规定具体指标，不断检验方案选择：拟定方案并非多多益善，要考虑资源条件限制，通过综合的比较和评估，在备选方案中选优第二节行政决策的基本原则和体制一、行政决策的原则1、信息准、全：2、可行：生产力标准和利益标准（经济、政治、社会心理）3、系统：决策主体系统思维、把决策对象看成一个完整系统4、对比择优：5、预测：6、动态：7、民主集中：8、连续性：二、行政决策体制及构成（一）我国决策体制及构成纵向：中央、省、地级市、县、乡镇五级政权机关横向：党的领导决策系统人民代表大会的权力决策系统人民政府的行政决策系统等行政决策系统（二）行政决策系统构成信息子系统参谋子系统决断子系统监控子系统1、信息子系统(1)收集信息，完整地、真实反映客观情况；(2)加工、整理、分析、归纳信息，取精华，剔虚假；(3)传递信息，把加工处理好的信息传递到决策者手中。2、咨询子系统由掌握各门类知识的专家、学者组成，是决策中枢系统的辅助机构。组织形式：官方的半官方的民间的跨国的参谋子系统的作用(1)协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标(2)为决断子系统提供解决问题的方案、途径(3)对公共政策的实施进行跟踪反馈、分析3、决策中枢系统（1）界定政策问题——社会问题（SocialProblems）（2）确立政策目标（3）组织设计政策方案（4）选择政策方案社会问题就是要达到的状态与观察到的状态间的距离。4、监控系统：内、外两大监控体系（1）内部监控体系政党——人大——政府内设监控机构中国共产党的纪律检查委员会、人民政府的监察部门（合署办公）（2）外部监控体系：人民群众、社会团体、新闻舆论三、行政决策体制的构成要素(1)组织目标：近期、远期；可行性（“超英赶美”）(2)职能范围：权限约束，不能越权(3)机构设计：避免交叉、指令应统一(4)职位设置：统帅的权威性(5)人员配备：数量、质量(6)权责划分：法不责众(7)规章制度：一视同仁、刚性(8)技术和信息：科学有效、交流畅通(9)物质因素：硬件建设(10)团体意识：决策各个系统互相支撑国家投资近３０亿元建设的福州长乐国际机场，由于建设规模过度超前，目前旅客量和货邮量只达到设计规模的１／３左右，航站楼和机场生活区大量闲置，运营５年累计亏损已达１１亿元。2003年1月21日，审计署署长李金华在全国审计工作会议上指出，决策失误造成国有资产损失严重。仅２００２年，审计机关审计查出由于违规担保、投资和借款等，已给国家造成损失多达７２．３亿元。第三节行政决策的程序一、含义行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。五个阶段：1.问题界定2.目标确立3.方案设计4.后果预测5.方案抉择决策的程序决策程序示意图提出问题，识别机会明确目标拟定方案方案1方案2-------反馈评估决策实施监督二、程序（一）问题界定1．含义被行政主体所认知并有必要采取行动加以解决的公共问题。2．问题界定的主要环节(1)症结分析——全面认识问题问题产生的时间、地点和条件问题的性质、类型、范围、程度、影响和问题的内部层次、结构(2)原因分析主观和客观原因主要和次要原因直接和间接原因近因和远因“留守儿童”(3)确切表述对问题症结的“现实”与“理想”及二者的“差距”作准确的定性定量概括，对差距、原因作出准确判断。1．基本原则(1)针对性(2)可行性(3)系统性(4)规范性(5)具体性二、目标确立2．主要环节(1)目标依据确定既定社会的政治、法律和道德行为准则和规范前一阶段已经界定出的问题当前和将来的主客观条件(2)目标体系建立(1)轮廓设想：各个方案之间要相互排斥(2)细部设计三、方案设计四、后果预测(1)收集资料(2)确定方法(3)计算和分析(4)评审结果五、方案抉择——确定标准符合国家和社会的总体战略能最大限度地实现决策目标消耗的资源尽可能少实现目标的风险尽可能低实施方案所产生的副作用尽可能小(2)可行性分析政治可行性经济可行性法律可行性技术可行性(3)合法化第四节行政决策的基本方法一、基本方法全体一致原则多数原则过半数原则（一）全体一致原则—unanimityrule（安理会决策）决策方案的通过需全体决策投票者一致投赞成票，若有一人投反对票，该决策方案就不能通过。优点：可以实现“帕累托最优”，即每个投票者均获得满意，或至少无人受损。缺点：决策成本过高；决策结果有利于部分人；出现决策的“搭便车”现象。（二）多数原则——majorityrule投票者支持最多的一种方案获得通过的决策方式。优点：大大降低了决策成本缺点：可能造成决策不科学、不民主（相对多数实际上占全体少数的局面）。多数原则可能的变异举例：现有方案A、B、C，共有10人参加投票。ABC433其中A方案获得通过，但只有4人选择A，占全部人数中的40%。政治局常委的决策（三）过半数原则至少有二分之一以上的人投票支持的方案才获得通过。优点：比全体一致原则决策成本低，比多数原则更民主。不足：当多数人的净收益小于少数人的损失时，社会整体收益为负；可能出现投票循环；易产生多数人强制现象。（四）阿罗不可能性定理（决策悖论：即决策因陷入“循环”而无法作出）例：甲、乙、丙三人对方案A、B、C按照过半数原则进行表决。其中甲对三个方案的偏好为：A〉B〉C乙的偏好为：B〉C〉A丙的偏好为：C〉A〉B若先对A、B进行表决，显然甲、丙以2︰1选出A，再将A与C进行表决，则乙、丙以2︰1最终选出C。若先对B、C进行表决，选B；B与A再表决，最终选A。若先对A、C进行表决，选C；C与B进行再表决，最终选B。多数原则的变异形式：孔多塞标准ConderctCriterion——对所有备选的方案进行两两比较，即先按照过半数原则比较两个方案，再与余下的方案比较，依次得出最终的结果。博尔达计数Bordarule——对每个备选方案按照偏好次序排列打分，然后计算各个方案的总分，得分最高者胜出。淘汰投票（Exhaustivevoting）要求每个投票者标明在M个候选人组成的名单中他认为最差的候选人，把被最多投票者认为最差的候选人从名单上删掉，重复这个过程直至只剩下一个候选人，这个候选人便是获胜者。加权投票（Approvalvoting）在由M人组成的候选人名单中，每个投票者对得票数最多的候选人为获胜者。