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第十章行政监督尔俸尔禄,民膏民脂;下民易虐,上天难欺。——《戒石銘》如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了.在每一种政治制度中，增进公共福利的权力，包括一种可能被误用和滥用的自由裁量权。--------美国宪法之父麦迪逊权力不受制约，必然导致腐败。监督是制约权力的基本途径。本章点睛学习目标教学目的和要求：通过本章学习，了解行政监督的含义与特点，理解行政监督的原则与作用，掌握行政系统的内部监督、行政系统的外部监督，熟练掌握改革与完善我国行政监督体制的思路与方法。教学重点和难点：行政监督的作用、行政系统内部监督、行政系统外部监督。“我曾经有过美好向上的追求，也想做一个纯洁高尚的人，没想到如今却沦为一名罪孽深重的阶下囚。如果纪委、检察院能够定期不定期地对领导干部尤其是‘一把手’进行预防腐败、廉政警示谈话，我就可能不会犯罪，即使犯了也会有所收敛，不会发展到今天这种严重程度。”——李人志忏悔录甘肃厅级董事长受贿千万抱怨组织未及时提醒李人志贪腐案是新中国成立以来甘肃省内受贿数额最大的案件，堪称“甘肃第一贪”，李人志受贿次数多，单笔数额高，社会反响强烈。一个“最”字可以想见李人志贪腐程度之恶劣、之极端。办案检察官关于李人志的评价，用得最多的词汇是“疯狂”，媒体也用“疯狂敛财”形容李人志的贪腐史。“疯狂”二字绝不夸张，疯狂到什么程度？2003年至2009年5月间，先后81次单独或通过其妻收受他人财物，合计人民币1107万元；自担任窑煤集团董事长之后直至案发(2005年9月至2009年5月)，每天约有1.5万元非法收入入账，数额之大，令人惊骇。再比如，损公肥己，超付多付；插手招标，有章不循；因人而异，收受财物；夫唱妇随，共同受贿……9月14日，备受社会关注的窑街煤电集团有限公司原党委书记、董事长李人志(正厅级)和妻子解亚玲受贿、巨额财产来源不明案，在甘肃省武威市中级法院公开宣判。法院以受贿罪、巨额财产来源不明罪，一审判处李人志死刑，缓期二年执行；以受贿罪判处解亚玲有期徒刑三年，缓刑四年。宣判后，李人志和解亚玲当庭没有提出上诉。反思|；明眼人一眼就能看出，李人志的所谓“纪检监察没防腐”，充斥着狡辩之词。明明有贪欲，反倒怪纪委、检察院监管不严，真是不折不扣的黑色幽默，有“猪八戒倒打一耙”的可笑与可鄙。由此，笔者想到了已经伏法的江西省前副省长胡长清，据报道，胡长清伏法前有这样一句遗言，假如江西的新闻媒体能像美国记者曝光克林顿那样，敢于报道我的绯闻，我不至于落到死刑的地步。是啊，这很有道理。但话又说回来，胡长清在位时，谁敢监督，监督了他会听吗？与此同时，我们还应该看到，“纪检监察没防腐”不只是黑色幽默。如果仔细揣摩，即可发现该言论荒诞之中有诸多耐人寻味之处。纵观我们的日常反腐败警示教育工作，普遍地存在“三多”现象，一是红头文件发得多，特别是每到节假日，各级纪检部门都会发文重申廉洁自律；二是会议强调得多，除经常召开专题会议对反腐倡廉工作做出具体部署，面上的一些重要会议往往也会对廉政建设工作提出要求；三是形式上的创新多，比如最近一些地方尝试推出的廉政操、廉政屏保等等。正因为过多地依赖和满足于一般号召，泛泛要求，做表面文章，而缺少务实精神，针对具体的现象、对象有的放矢地进行教育、督促、挽救和处理，因而很难产生应有的震慑力，起到明显的触动作用。倘若平时对这些权力群体摸摸“家底”，敲敲“边鼓”，找找“问题”，而不是等到群众举报或者其他案件涉及到才被动介入，或许不但有利于深挖潜藏的腐败分子，更能够有效遏制腐败犯罪。日入1.5万元的大贪官李人志怪组织没提醒的狡辩，看似矫情，却不啻是给了组织一闷棍，持续时间如此之长，受贿数额如此之大，贪腐方式如此之多，相关监管部门竟然懵然不知，这确实说不过去。值得各级纪检、监察、组织部门反思，从而把新时期的反腐败工作做得更细致、更扎实、更主动、更有针对性，也更具实效。英国剑桥大学教授阿克顿勋爵有一句名言，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”很显然，任何地方、任何部门，如果监督不到位或监督失灵，就容易出现贪腐现象。孟德斯鸠说，“(这是)永恒的经验，每一个当权者都容易滥用权力；他一直这样做，直到他碰到障碍为止。”第一节行政监督概述一、行政监督的含义与特点二、行政监督的原则与作用一、行政监督的含义与特点（一）行政监督的含义行政监督有广义和狭义之分。广义的行政监督指政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部，依法对政府和行政人员的行政行为的合法性、公平性和有效性进行监察和督促的行为。狭义的行政监督是指按行政系统的组织层级或由专门监察机关，依法对行政系统自身的行政行为的合法性、公平性和有效性进行监察和督促的行为。行政学通常采用广义的行政监督概念。（二）行政监督的特点监督主体的多样性法律地位的独立性监督主体的整体性监督对象的特定性监督内容的广泛性行政监督BECDA（三）行政监督的分类1.以监督的主体来划分，可以分为国家机关的监督（立法、行政、司法）、政党监督、各种社会组织的监督、人民群众与社会舆论的监督等；2.从监督的对象上看，可以分为对行政机关的行政行为的监督和对行政人员的职务行为的监督；3.以监督的内容为标准，可以分为对行政行为的合法性的监督和对行政行为的合理性的监督；4.从监督的方向上体察，则可分为纵向监督、横向监督和双向监督；5.以监督的时间阶段来划分，可分为事前监督、事中监督和事后监督；6.从监督的目的和方法上来划分，还可分为积极性的监督和消极性的监督。二、行政监督的原则与作用（一）行政监督的原则行政监督的原则行政监督依法独立监督实事求是法律和行政纪律面前人人平等监督检查与改进工作相结合依靠群众监督教育与惩处相结合（二）行政监督的作用1.行政监督能有效强化和改善公共行政，提高行政效能，促进行政机关廉政建设；2.行政监督是健全社会主义法治，进一步保障公民、法人和其他组织合法权益的有效制度；3.行政监督是改革开放和经济建设顺利发展的重要保障。据《楚天都市报》报道，孝感市纪委监察局于10月1日至10日，组织专班人员在全市范围内开展了公车私用问题巡视督察，在巡视督察中共发现13台违规公车。其中4辆用于迎亲，6辆用于钓鱼，其他的用于接送小孩。孝感市纪委监察局对上述车辆所属单位给予通报批评，并督促违规单位严肃处理，责令相关责任人缴纳燃油费，并写出书面检查。第二节行政监督体系一、行政系统的内部监督二、行政系统的外部监督我国的行政监督体制行政内部的监督审计监督一般监督业务监督专门监督职能监督主管监督行政监察行政外部的监督立法监督司法监督政党监督社会组织的监督人民群众与社会舆论的监督一、行政系统的内部监督（一）一般监督1、含义：是指国家行政机关在上、下级行政隶属关系上产生的一种相互监督的关系和活动。张文康、孟学农因SARS去职2003年的4月20日，在非典灾难中，中央免除了卫生部长张文康、北京市长孟学农的职务2、表现形式（1）日常监督指国家行政机关在日常工作中根据需要随时进行的各种双向监督，包括自上而下和自下而上两种形式。其中自上而下是指上级行政机关或行政领导在推行行政命令过程中对下级机关及其行政人员所实施的监督，以避免在日常工作中出现偏离行政目标的不当行为，保证行政任务的完成；自下而上是指下级行政机关的行政人员对上级行政机关及其行政人员的违法违纪行为所进行的检举、控告等。（2）主管监督是指上级主管部门对下级相应的工作部门的监督。如国务院各部委和直属机关对地方各级人民政府相应的工作部门的监督、上级地方人民政府工作部门对下级地方人民政府相应的工作部门的监督等。（3）职能监督政府各职能部门就其主管的工作在其职能范围内对其它部门实行的工作监督，它包括平行关系和上下级关系的政府职能部门的监督。职能监督是以业务内容为核心的专项监督。如国家财政部就其主管的国家财政收支工作，对各部委、各地区的预算、计划、收支等工作实施的监督等。又如国家人事部就其主管的人事业务，对各部委、各地区行政编制、人事录用、人事法规执行情况等进行的监督。3、一般监督的主要方式：（1）工作报告（2）审查批准（3）备案检查（4）违纪调查（5）行政复议（6）批评建议二、专门监督（行政监察）（一）含义专门监督是指政府内部设立的专门行使监察权的监察机关，对国家所有行政部门的公共行政管理工作以及国家公务员的行政行为所进行的全面的监督。1.行政监察行政监察机关是人民政府行使监督权的职能部门，是国家行政系统内部自我监督的重要组成部分。行政监察机关在上级监察机关和所在人民政府的双重领导下，独立行使监察权，监察业务以上一级监察机关领导为主。行政监察的对象是国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员。行政监察机关依法拥有检查权、调查权、建议权和一定的行政处分权。（二）行政监察机关包括国务院的监察部和县级以上各级人民政府监察机关以及向所属部门派出的监察机构。（三）行政监察机关的基本职责一是行政效能监察。即对被监察对象的行政行为所产生的效率、效能情况开展监督检查活动；二是清正廉洁监督。即是对被监察对象是否违反法律、法规以及违反行政纪律的行为进行监督。根据《中华人民共和国行政监察法》的规定，国家行政监察机关的主要职责是：1、检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；2、受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；3、调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；4、受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；5、法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。三、特种监督（审计监督）（一）含义国家审计机关依法对国家行政机关和企事业单位的财务收支以及有关经济业务活动所进行的审查和监督。（二）审计监督的对象1.各级政府及其工作部门；2.国家金融机构；3.全民所有制企事业单位和基本建设单位；4.国家给予财政拨款或者补贴的其他单位；5.中外合资、合作企业；国内联营企业和其他企业。从法律监督的角度看，各级政府部门、国家金融机构及国有企事业单位领导人和其他政府任命的行政工作人员可成为审计监督对象。（三）审计监督的类型：一是财务合规性审计。二是绩效审计。三是党政机关领导干部经济责任审计。国家财政的看门狗监察部、国土资源部查处陕西周至县政府土地使用违法问题2004年5月，监察部和国土资源部派出联合调查组，在陕西省、西安市政府及有关部门的配合下，对陕西省周至县土地违法问题进行了调查。经查，2002年9月，周至县政府在土地未经依法批准使用的情况下，与开发商签订周至县生态园成片开发建设用地协议，约定出让土地6000亩，并收取了开发商支付的2330万元征地前期费用。此后，县政府与村民小组签订了征地补偿协议，拨付了相关费用。在此过程中，县政府动用警力，非法羁押了部分反对征地的群众。2003年5月，周至县政府在没有取得合法用地手续的情况下，对神农大道和北环路规划范围内的土地组织强制拆迁，并动用警力，引发了警民冲突。2002年4月，周至县政府在城南工业路建设用地未经依法批准的情况下，组织开工建设，致使19１亩耕地遭到破坏。同时县政府还违法在城南工业路两侧与村组签订征地协议，圈占土地144亩。经核实，在以上征地用地中存在补偿低于法定最低标准及拖欠征地补偿费问题。周至县政府未经依法批准实施征地占地，不依法补偿并拖欠征地补偿费，违法动用警力造成严重后果，县政府有关领导负有直接责任。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》的有关规定和国土资源部、监察部的建议，陕西省责成有关方面按规定程序给予原县长倪广天(现任西安市计生委副主任)行政降级处分；给予原常务副县长张武平