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中国行政史壹中央政府的行政体制贰叁肆明的行政管理地方政府的行政体制行政运行与行政监督行政官员的管理中央政府的行政体制中央政府的行政体制一、宰相制的废除和内阁制的确立内阁制度与宰相制度的异同，有根本的不同：1、从职务设置上看历朝宰相皆定员定制，明代大学士却无定员定制。2、从地位上看宰相是法定最高行政长官，六部及其他职能机构是其法定下属机构，明代内阁却不是法定行政机构，其首脑内阁大臣也不是法定最高行政长官，六部也不是其法定下属机构，有些阁臣品秩还低于六部尚书。3、从职权上看，历朝宰相拥有法定职权，即决策参与权和行政执行的指挥权，而明代大学士包括首辅在内仅充任皇帝的个人顾问和助手。仅有决策参与权，而不具备行政执行中的指挥权，即只尊旨草拟诏旨，而不参与施行，作用的忽大忽小，十分不稳定。明代以内阁制度代替宰相制度，反映了我国封建社会晚期专制皇权的高度发展。翰林院与通政司：翰林院：主管修史、图书等文化事务，内阁阁臣多出自翰林院，所以是文化机构，也是决策咨询机构，更是人才的培养机构。通政司：负责收纳奏章，实际是内阁的文书收发机构中央政府的行政体制二、司礼监明朝宦官较汉、唐的特点是官僚化程度高，在宫中自成系统，计有四司、八局、十二监，即宦官二十四衙门。司礼监是明代宫中掌内外章奏及批红大权的机构，司礼太监由此成为皇帝的代言人，不仅如此，司礼监宦官常作为皇帝的代表到内阁议事，以监控外廷，其权力超过内阁和其他任何中央机构，可见司礼监虽非正式政府组织，但从它在明代政治生活中所起的作用看，实际已成为中枢决策机构的一部分，在决策权力上，它与内阁平分秋色，甚至压倒内阁。文书房---职掌通政司封进的本章，送司礼监实际是司礼监的收发机构，且司礼监宦官均出自文书房中央政府的行政体制三、六部六部在明代是重要的职能机构明代六部的地位和权力因为中书省的废除而较前代空前提高，六部听命于皇帝，其间再也没有转承机关，成为事实上的中央最高行政机构。1、吏部：掌握全国人事大权，负责各机构的编制，选拔、任命官员、考核官员。设尚书一人为长，左右侍郎各一人为副,下设文选、验封、稽勋、考功四清史司；2、户部：掌财权，掌管全国户口、土地和赋税事宜,同时也负责管理漕运、茶马、赈济和盐政等与财政相关的事务。设尚书一人为长，左右侍郎各一人为副，下设按当时省区域划分的十三清史司；3、兵部：主管武官人事、军用物资的管理和供给。设尚书一人为长，左右侍郎各一人为副，下设武选、职方、车驾、武库四清史；4、刑部：司法机关，专主审判，设尚书一人为长，左右侍郎各一人为副，下设按当时省区域划分的十三清吏司,分管各省上诉案件和重大案件；5、工部：主管营造、农田水利诸事务。设尚书一人为长，左右侍郎各一人为副，下设营缮、虞衡、都水、屯田四清史；6、礼部：掌礼仪、祭祀、宴飨、科举、外交和官印制造诸事务，同时兼管皇族事务，设尚书一人为长，左右侍郎各一人为副，下设仪制、祠祭、主客、精膳四清史。从上述可以看出，明代六部职掌虽无大的变化，但户、刑两部之下实行按地区划分辖区的制度，打破了自唐以来六部二十四司的体制，反映出户、刑两部在国家行政管理中的重要性。中央政府的行政体制四、五军都督府洪武初年，设大都督府为中央最高军事机构。洪武十三年改革军事机构，大都督府被一分为五，设左、右、中、前、后五军都督府，权力分散，且职能也发生变化，仅限于军队的管理和训练。五军都督府与兵部之间的制约关系五军都督府与兵部为平行军事机关，既互相配合，又相互牵制。1、五军都督府仅掌兵籍和军政，即军队的管理和训练，军队的调动权和军官的选授权在兵部，最高指挥权则在皇帝手中。2、遇有战争，由兵部秉承皇帝旨意任命总兵将军，总兵将军统帅从全国各卫所调集的军队去作战，战事结束后，军队回归卫所，总兵将军归还印信。如无兵部调兵令，五军都督府不能擅调一兵一卒。这种军事制度使军权高度集中于皇帝手中，杜绝了武将的跋扈难制和武力篡权发生的可能性。中央政府的行政体制五、诸寺诸寺权力削弱和大理寺职权的加强：明代有五个独立的事务性的职能机构，即太常寺、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺和大理寺。太常寺掌礼乐宗庙社稷事宜，光禄寺掌管皇室祭品，膳食和酒宴，鸿胪寺掌管朝祭时礼仪之赞导，太仆寺掌管车马及牧畜之事。以上诸各设一人为长，少卿二人为副，下设寺丞若干人。诸寺权力较前代大大减弱，成为六部的附属机构，只有大理寺的权力有所加强，它是最高审判机关，明朝司法制度规定，由都察院掌纠劾，刑部负责审判，大理寺主持复核。地方政府的行政体制省---道（省的派出机构）--府—县一、省----三司分立与督抚的设置省级三司：1、承宣布政使司（布政司）（名词解释）：明朝先后在京师和南京两直隶区外的全国各地设十三布政司。布政司设左右布政使各一人为首，下设参政，参政协助处理政务。布政使的职责是宣布和执行中央政令、考察官吏、掌握一省田土与户口、征收赋税。可见，布政使已不能像平章政事那样无所不统，而只能主管民政与财政了。2、提刑按察使司（按察司）：按察司主管监察和司法，设提刑按察使为首，下设副使、佥事负责处理政务。按察司下属机构，其名称和职责与布政司下属机构相同。3、都指挥使司（都司）：都司主管军政，设都指挥使为长，下设都指挥同知、都指挥佥（同签）事等。都司下属机构，设经历司掌文书收发，断事司管理军人诉讼事务。地方政府的行政体制三司分权对加强中央集权的作用：设三司目的是加强中央集权，杜绝出现地方割据的可能性。三司分权鼎立，虽品秩不同，但互不统辖，分隶不同部门的中央机构。布政司与六部、都察院有直接关系，按察司则听命于刑部和都察院，都司则受制于兵部和五军都督府，遇有大事则三司官员会商解决。这一改革将明初行中书省权力一分为三，三司互相牵制,达到了中央集权的作用。三司分立防止了地方专权，但因三司相互掣肘导致政权机器运转失灵。明朝先后设置了巡抚和总督，在分权中又出现了集权。巡抚：明朝初年，皆为临时差遣，有监察地方官的性质；嘉靖年间，兼管地方军政，掌地方行政、监察和军事，实际上是省一级的行政长官，而三司日趋萎缩成巡抚的属员。总督：因用兵而临时设置。因军事需要专设两广总督，以后成为一项制度，由朝廷重臣担任，综理一省或数省军政事务，并逐渐成为实际上的地方行政长官，在巡抚之上。地方政府的行政体制二、道道的种类和不同道的职责：道主要有二种：一是布政司系统的分守道；二是按察司系统的分巡道。它们分别是布、按二司的派出机关，其职责偏重于监察。分守道由布政司参政、参议主管所辖之道之民政。代表布政司掌管所属府、县行政事务，是省府间的行政区。分巡道即按察司副使、佥(qiān)事分区巡察，是省内小监察区。另还有一些专职道，专门负责全省或省内某一区域的某些具体业务。道的辖区的不定性和道员品秩的差异性：道的辖区大小极不规律，或以一全境为辖区，或以省内某一区域为辖区，有相互重叠的，也有相互交叉的，还有毫不相关的，总之道的设置依需要而定，无有定制，同一区域不同种类的道各有治所，各有所掌，互不侵扰。道的长官称道员，为布、按二司差遣职。明代道员无专衔，仍兼带布政司参政（从三品）、参议（从四品）或按察司副使（正四品）、佥事（正五品），故虽为道员，品秩却不同。地方政府的行政体制三、府、州、县省----府----县明朝地方行政层级的变革要点有三：一是将元之宣慰司取消，重新按行政、司法、军事等不同事项划分不同的道区，设立不同的派出机关；二是将元之路的总管府、散府改为府，将某些大州升为府，府成为明朝中级地方行政区划的主干；三是宋时府是一种特殊区域，州是中级行政区划的主干，到明时州成为一种特殊区域，州领县远远少于府领县，且州之行政区域缩小。府的长官称知府，京府称府尹。县，长官为知县，特受重视，尽量使知县久任地方政府的行政体制四、乡老人制和里甲制乡老人制：就是在每一乡挑选一名德高望重的老人担任“老人”。协助地方官吏统治广大乡村，负责教化乡民和处理乡民的诉讼事务。只有重大案件才诉诸官府。每乡均设申明、旌善二亭,“老人”于亭中裁决一般民、刑事纠纷。里甲制度：明代在乡村实行里甲制度。以110户为一里，每里设里长十人，轮流为首，十年一轮，剩下100户分为十甲，各设甲首一人。里长的主要职责是督促生产、征收钱粮，摊派徭役。里长和“老人”在乡间处于同等地位。地方政府的行政体制五、边远地区的行政体制少数民族地区的行政组织：⑴西藏设立乌斯藏行都指挥使司和朵甘行都指挥使司。委派藏族僧侣担任。⑵东北地区设辽东都指挥使司和奴儿干都指挥使司。主要官员从内地选派。⑶西北地区设哈密卫。以少数民族首领充任，统治今新疆等地。⑷在西南少数民族地区实行土司制度。行政运行与行政监督一、行政决策及其方式1、会议制度：明初主要是内廷会议，后来是内阁会议。朝廷之外还有部议和专家研议。2、票拟、批红部院题请、内阁票拟、司礼监批红构成国家大事的决策处理程序。设内阁大学士—宣德，条旨—正统初年，票拟司礼监：是宫中的掌内外章奏及批红大权的机构，它以掌握对内阁票拟的批红权而成为皇帝的代言人。并且司礼监宦官参加内阁议事，享有决策权，其实权超过内阁,已成为中书决策机构的一部分。行政运行与行政监督一、行政决策及其方式皇帝在票拟批红决策系统中的作用：内阁票拟后由皇帝作出最高裁决，即用红笔在奏折上批答，称为批红，对票拟不同意时，皇帝可加以改动或发还内阁令其重拟，称为改票。后来，宦官弄权，司礼监秉笔太监取代皇帝批红，成为皇帝处理机务的最贴近的助手。3、封驳制度内阁和六科的封驳权：内阁除有票拟权，还有封驳权，即如认为皇帝诏书因不合时宜而不便下达时，可将诏书封还加以驳正。六科也有封驳权，内廷拟旨交六科，六科认为不合理者，六科给事中可加以驳正缴回，称为科参。行政运行与行政监督二、行政执行的制度化《明会典》对行政机关的职掌和事例进行了详细规定和记载行政运行与行政监督三、行政监察制度的完备（一）都察院和六科两大系统：1、都察院；2、六科。三类官吏（都御史、监察御史和给事中）1、都察院（明代撤销御史台，把台、殿、察三院合一）。有纠察百官、考核官吏、参与会审等权力。2、都察院基层官是十三道监察御史。基本手段是照刷文卷，即清理公务文书。3、六科是在六部地位提高后为加强对六部官员的监察则设置的，直辖于皇帝，主管稽察六部事务，同时掌规谏、封驳诸事。行政运行与行政监督三、行政监察制度的完备（二）地方监察系统地方监察的三种形式：1、督抚对地方的监察；督抚是从都御史出巡制度发展而来。出巡地方的中央大员称巡抚或总督，巡抚或总督是以中央最高官员的身份巡查地方，故权力很大，甚至有便宜行事的特权。多兼民政和军政2、监察御史对所属地区的监察；明的监察御史，除对中央各部门及其官员实施监督外,更主要的职能是采取分道巡按的方式对地方政府及其官员实施监督，称为巡按制度；分十三个监察区，每道设监察御史署。3、是各省提刑按察司对所属区域的监察。专掌本省司法、监察事务。其履行监察职能的方式是分巡所属区域：一是在全省范围内针对某一项政务进行，二是在省内分地区巡察。主管司法、兼管按劾、纠察诸事。行政运行与行政监督三、行政监察制度的完备（三）对官员管理的监控明朝监察官员全面参与官吏的人事管理，使官吏制度的实行状况处于监察机构的全面监督之下。选拔官员：考试中、试卷事宜皆有监察御史出席；任用：官员赴任要先到吏科报到；考核：吏部与都察院共同负责（四）特务系统明朝还设有对各级官员和人民进行秘密侦察的特务机构---锦衣卫和东、西厂，合称厂卫。厂卫由皇帝的亲信人物和心腹宦官掌管，不隶属于任何监察、司法机构，是皇帝监视大臣和人民的私人工具。行政运行与行政监督三、行政监察制度的完备明代监察制度的弊端：1、机构的重叠，地方监察体系中存在三套系统，致使钦差大臣满天飞；2、职权的混乱，造成互相牵制，以致出现明中期后科道官员把持朝政的弊端；3、皇权无限膨胀使监察官员行使监察权失去保障，厂卫机构和廷杖制度使监察官员望而生畏。因此，这样的监察制度不可能长久。行政官员的管理一、官员的选拔、任用和回避：（一）官员的选拔1、荐举。洪武年间最主要的入仕途经。2、学校。洪武年间的重要入仕途经。官员子弟和民间学业优异者可入国子监学习。