3城乡规划体制与价值观

第三章城乡规划体制与价值观本章内容概要第一节城乡规划体制概述第二节我国城乡规划体制第三节城乡规划价值观任何国家或地区都有自己的城乡规划体制，这是城市建设和改造的基础。城乡规划体制包括四个方面的内容：规划法规系统、规划行政系统、规划技术系统和规划运作系统。各国城乡规划体制不尽相同，其受各国资源条件、社会发展状况、经济发展阶段、历史文化传统等因素的影响。第一节城乡规划体制概述一、规划的法规系统法规系统是整个规划体制的基础，为规划行政、规划编制和开发控制提供法定依据和法定程序。规划法规系统是规划行政体系、规划技术系统和规划运作系统的法律固化总和。规划体制的产生与发展常常是以法规系统的重大变化为标志的。一、规划的法规系统一、规划的法规系统主要内容是关于规划行政、规划编制和开发控制的法律条款。主干法为纲领性和原则性，不可能面面俱到，需要从属法有益补充。从属法则是阐明规划法的有关条款的实施细则，尤其是在规划编制和开发控制方面主干法一般由国家或地方的立法机关制定，从属法则由国家授权规划主管部门制定。如我国国家层面的立法体制、地方的立法体制（上海）。1、主干法与从属法一、规划的法规系统针对规划中某些特定议题的立法，这些议题由于存在空间和时间上的特定性，因而不宜由主干法提供法定依据。如英国的《新城法》、《国家公园法》、《内城法》等，并且都有特定的机构负责，但非永久性的，最终移交给地方政府管理。2、专项法一、规划的法规系统由于城市物质环境的建设和管理包含多个方面涉及多个行政部门，因而需要各种相应的立法加以规范城市规划法规只是其中的一个领域。尽管有些立法不是特别针对城市规划的，但是会对城市规划产生重要的影响，较为典型的是有关地方政府机构在环境方面的立法。3、相关法二、规划的行政系统各国和地区的规划行政体系可以分为两种基本体制，分别是中央集权和地方自治以英国和美国为代表，其它国家则在两者之间寻求自己的行政体制道路。二、规划的行政系统英国实行三级体系，分别是中央政府、郡政府和区政府，中央集权的特征明显。美国是一个联邦制国家，政府的行政管理分别是联邦政府、州政府和地方政府。联邦政府并不具有法定的规划职能，只能借助财政手段（如联邦补助金）发挥间接的影响。地方政府的行政管理职能（包括城市规划）由州的立法授权。因此，各州的地方政府的城市规划职能（包括发展规划和开发控制）也就有所差别。二、规划的行政系统两者兼有德国也是一个联邦制国家。除了执行联邦的规划法，州也有立法权，但必须与联邦法相符合。因而也就在一定程度上使地方政府的规划职能在内容上和形式上都不会差别很大，并且使州政府在协调地方土地利用规划中起着十分积极的作用。。三、规划的技术系统战略性发展规划是制定城市的中长期战略目标，以及土地利用、交通管理、环境保护和基础设施等方面的发展准则和空间策略。为城市各分区和各系统的实施性规划提供指导框架，但不足以成为开发控制的直接依据。如英国的空间发展战略(SpatialDevelopmentStrategy)、美国的综合规划(ComprehensivePlan)、日本的地域区划(AreaDivision)、新加坡的概念规划(ConceptPlan)和中国香港的全港和次区域发展策略《DevelopmentStrategy)都是战略性发展规划。1、战略性规划三、规划的技术系统以战略性发展规划为依据，针对城市中的各个分区，制定实施性发展规划作为开发控制的法定依据。英国的地区规划(LocalPlan)、美国的区划条例(ZoningRegulation)、日本的土地利用分区(LandUseDistrict)和分区规划(DistrictPlan)、新加坡的开发指导规划(DevelopmentGuidePlan)和中国香港的分区计划大纲图（OutlineZoningPlan)都是开发控制的法定依据。中国大陆的总规和详规2、实施性开发控制四、规划的运作系统指规划实施操作机制的总和。规划如何编制规划、各阶段编制过程规定、法定审定程序、成果实施的移交、规划实施的政策制定等。城市规划实施控制分为通则式和判例式两种，我国基本上为判例式。四、规划的运作系统指规划实施操作机制的总和。规划如何编制规划、各阶段编制过程规定、法定审定程序、成果实施的移交、规划实施的政策制定等。城市规划实施控制分为通则式和判例式两种，我国基本上为判例式。四、规划的运作系统开发控制规划的规定比较原则，审理开发申请个案时享有较大的自由量裁权。如英国，在审理开发申请个案时甚至可以附加特定规划条件1、判例式四、规划的运作系统与判例式恰恰相反，如起源于德国的区划法定规划，基本目的是控制土地的使用和开发强度，以避免城市开发给公共安全和公共利益带来的损害。通则式与判例式的融合。如不同层面采用不同的方式及美国的个案审理环节2、通则式第二节我国的城乡规划体制一、我国现行法规系统系统法律的广义和狭义之分1、中华人民共和国宪法宪法最高的法律效力，国家根本大法2、法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定的调整特定社会关系的法律文件，特定范畴内的基本法。根据所调整的社会关系的不同，法律一般可分为行政法、财政法、经济法、民法、刑法、诉讼法等部门。一、我国现行法规系统系统3、行政法规行政法的最主要的表现形式。在我国行政法规专指国务院制定的行政法律规范，有关经济、建设、教育、科技、文化、外交等各类法规的总称。国务院是国家行政的最高机关，制定行政法规是国务院领导全国行政工作的一种重要手段。一、我国现行法规系统系统法律的广义和狭义之分3、行政法规行政法的最主要的表现形式。在我国行政法规专指国务院制定的行政法律规范，有关经济、建设、教育、科技、文化、外交等各类法规的总称。国务院是国家行政的最高机关，制定行政法规是国务院领导全国行政工作的一种重要手段。一、我国现行法规系统系统4、地方性法规地方各级人民代表大会及其常务委员会制定的法律规范。我国有三级地方人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规：一是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会；二是省、自治区人民政府所在地城市的人民代表大会及其常务委员会；三是经国务院批准的较大城市的人民代表大会及其常务委员会。一、我国现行法规系统系统5、部门规章国务院各部、委员会等具有行政管理职能的机构可以根据法律和国务院的行政法规(以及决定和规定等)，在本部门的权限范围内制定部门规章。部门规章规定事项的目的在于执行法律或国务院行政法规特定事项。6、地方政府规章省、直辖市和自治区以及省、自治区人民政府所在城市或由国务院指定城市的人民政府.可以根据法律、行政法规和本省、自治区直辖市的地方性法规，制定在其行政区范围内普遍适用的规则。一、我国现行法规系统系统7、技术标准和规范技术标准和规范的的制定属于技术立法的范畴。技术标准(规范)包括国家标准(规范)、地方标准(规范)和行业标准(规范)。二、规划的法规系统（1）地位（2）基本内容框架城乡规划的制定城乡规划的实施城乡规划的修改监督检查法律责任1、主干法——城乡规划法二、规划的法规系统（1）行政法规（2）地方性法规（3）部门规章（4）地方政府规章（5）城乡规划技术标准(规范)2、从属法与专项法二、规划的法规系统涉及土地与自然资源保护与利用、历史文化遗产保护、市政建设等众多领域。是城乡规划活动在涉及相关领域时的重要依据。3、相关法三、规划的行政系统国家城乡规划行政主管部门为中华人民共和国住房和城乡建设部(以下简称住房城乡建设部)具体工作由其内设机构城乡规划司负责；省、自治区城乡规划行政主管部门为省、自治区的住房与和城乡建设厅(有些省、自治区为建设厅)具体工作由其内设机构城乡规划处负责；直辖市城乡规划行政主管部门为市规划局；市、县的城乡规划行政主管部门为市、县规划局(或建委、建设局)。1、部门设置三、规划的行政系统行政决策权——即城乡规划行政主管部门有权对其具有管辖权的管理事项作出决策如核发“一书两证“。行政决定权——依法对管理事项的处理权，以及法律、法规、规章中未明确规定事项的规定权。前者如对建设用地的使用方式作出调整；后者如制定管理需要的规范性文件或依法对某些规定内容的执行作出行政解释。行政执行权——在行政辖区内具体执行的管理事务的权力。如贯彻执行以法律程序批准的城乡规划。2、部门职责四、规划的技术体系《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定:“本法所称城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。1、法定规划体系四、规划的技术体系2、规划依据（1）上位规划（2）国民经济和社会发展规划（3）城乡规划相关法律规范和技术标准(规范)（4）国家政策（5）城市政府及其城乡规划主管部门的指导意见五、规划的运作系统1、城镇规划区核心是程序合法、依据合法城镇规划区——两证一书制度（1）建设项目选址意见书申请阶段（2）建设用地规划许可证申请阶段（3）建设工程规划许可证申请阶段五、规划的运作系统2、乡、村庄规划区核心是程序合法、依据合法乡、村庄规划区——“一证”在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第三节城乡规划的价值观一、城市规划职业的起源与任务1、起源有组织的城规职业起源于19世纪末工业革命和快速城市化带来城市问题的激增，卫生、供水、交通、住房等领域的状况极度恶化，霍尔将19世纪晚期的工业城市称之为“暗夜城市”(thecityofdreadfulnight)专业人士致力于城市危机的化解工程师设计了大规模的供排水设施建筑师和公共卫生工作者致力于住宅管理以保证通风和日照景观建筑师推动城市美化的理念城市规划学科致力于化解城市矛盾、危机并以公众利益为基本方针一、城市规划职业的起源与任务2、任务（1）为了在城市的发展中维持公共生活的空间秩序而作的未来空间安排这种对未来空间发展的安排意图地域划分宏观：区域规划和国土规划中观：总体规划、分区规划、控制性详细规划微观：建筑群体之间的空间设计。（2）本质任务是合理、有效、公正地创造有序的城市生活空间环境不同的经济体制、不同的国家，城市规划任务及侧重有所不同，但其基本内容是大致相同的。一、城市规划职业的起源与任务2、任务（3）由此可见各国城市规划的共同和基本的任务是通过空间发展的合理组织满足社会经济发展和生态保护的需要。（4）中国现阶段城市规划的基本任务是保护创造和修复人居环境保障和创造城市居民安全、健康、舒适的空间环境和公正的社会环境，达到城乡经济、文化和社会协调、稳定地永续、和谐发展。二、城市规划的价值观1、价值观的作用价值观是指个人对客观事物(包括人、物、事)及对自己的行为结果的意义、作用、效果和重要性的总体评价。价值观对动机有导向的作用价值观反映人们的认知和需求状况对人类自身及其命运的关注从来都必须成为一切技术工作的目的。——爱因斯坦二、城市规划的价值观2、价值观与城市规划目标目标的形成有以下几个来源:（1）权威（2）洞察力（3）分析方法（4）科学理论（5）动机（6）类似事件（7）类推（8）价值体系价值观关乎政策目标的形成，更决定政策活动的开展以及政策结果的走向。城市规划目标的实质就是依据价值观对城市未来的发展状况进行预设。二、城市规划的价值观3、城市规划价值观的确立价值观的影响贯穿所有环节和阶段主要涉及以下方面：健康与安全(Health/Safety);方便与效率(Convenience/Efficiency)公平与平等(Equity)美丽与有序(Beauty/Orderliness)环境与资源(environment/resource)城乡规划学科的基本目标“城乡空间中的居民生命财产的安全保障”，这是学科建设发展的底线。任何规划都不可能是脱离价值观的中立的工作三、永续发展——城市规划的基本价值观1、永续发展的概念永续发展的概念来源于生态学世界环境与发展委员会对“永续发展’‘(sustainabledeve