城乡建设用地增减

城乡建设用地增减挂钩及其规划（交流提纲）中国农业大学郝晋珉主要内容三个方面的问题城乡建设用地增减挂钩挂钩规划编制若干问题的思考城乡建设用地增减挂钩城乡建设用地增减挂钩内涵目的和作用相关概念城乡建设用地增减挂钩•概念城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。（国土资发【2008】138号）城乡建设用地增减挂钩•增减挂钩的操作方法依据土地利用总体规划、农村建设用地整理规划和项目区规划等，对项目区内村庄撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行调整利用，并将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，用于农村居民点和城镇建设。“挂钩”实行先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还。挂钩周转指标按照农村居民点和农村工矿废弃地等、农村建设用地整理形成的耕地面积等量核定，项目区内使用挂钩周转指标的建设用地报批实行项目区内建设用地总量和耕地面积双控制，即项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的挂钩周转指标规模，项目区内报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减少的总规模，以最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少。挂钩工作的重点是“城镇建设用地增加，农村建设用地减少”。由于目前城镇建设用地指标普遍紧张，各地试点的工作目的都比较明确：为城镇建设用地寻找空间。这项政策的提出，把目前进行的农村居民点整理、废弃工矿整理等农村建设用地相关工作联系了起来，并且吻合了地方的需求。那么重点就落在了农村建设用地整理上面，因为这是增加城镇建设用地指标的落点。城乡建设用地增减挂钩目的和作用为地方经济和城镇建设争取发展空间社会主义新农村建设改善人民生活优化土地结构，提高土地利用集约度城乡建设用地增减挂钩相关概念•1、基本概念拆旧区•拆旧区是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块。主要包括农村居民点用地、农村工矿用地、废弃的砖瓦窑场等。重点是农村居民点用地。土地权属主要是集体所有。安置区•安置区是指因拆除农村居民点而规划的供原农村居民进行居住的集中安置用地，如新建中心村、聚居点、集中安置小区等。仍然保留集体土地所有权。城乡建设用地增减挂钩建新区（两种理解，具体进行定义）“建新区”由城镇建新地块、新建中心村、聚居点、集中安置小区等构成。建新区是指拆旧区面积减去安置区面积后，节余的数量拟用于城镇建设的部分。城乡建设用地增减挂钩挂钩规划•城乡建设用地增减挂钩规划，就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，以实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理。挂钩项目区•城乡建设用地增减挂钩规划的项目区包含三个部分，即拆旧区、安置区和建新区。城乡建设用地增减挂钩挂钩周转指标城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标，是指国家和省为了控制挂钩规模和周期，批准并下达给有关县（市、区）一定时期内的一定数量的用地规模。周转指标专项用于挂钩项目区内建新地块面积的规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的农用地面积归还，归还的面积数不得少于下达的周转指标，质量不得低于建新地块占用的土地质量。周转指标只能在项目区内部周转。项目区内拆旧地块面积大于建新地块面积的，剩余部分不得作为建设占用农用地指标在项目区外使用。周转指标优先用于农村居民点和乡村基础设施建设。项目区内使用周转指标的建设用地，要按照国家产业政策和集约利用控制标准依法供地，经营性用地必须按照规定进行国有土地使用权招标拍卖挂牌出让。需要征收集体土地的，应依法办理土地征收手续，依法给予补偿，并妥善安置被征地农民。城乡建设用地增减挂钩•2、总体规划中与挂钩相关概念建设用地总规模：所有建设用地的总和，包括城镇工矿建设用地、农村建设用地、交通、水利以及特殊用地等城乡建设用地规模：包括城镇工矿用地和农村建设用地之和。城镇工矿建设用地规模：城市、城镇和工矿用地新增建设用地规模：规划期内净增加的建设用地数量与建设过程中建设周转用地数量。净增规模=规划期末规模-规划基期规模新增建设用地规模-净增规模=建设周转用地（挂钩指标）土地整理复垦开发指标：通过土地整理复垦开发补充耕地与挂钩整理复垦的耕地数量之和。挂钩指标数量=土地整理复垦开发指标-补充耕地指标城乡建设用地增减挂钩•3、其他一些相关概念允许建设区有条件建设区指标置换先建后拆先拆后建挂钩规划编制主要内容•农村居民点整理潜力分析•挂钩规模确定与分解•挂钩重点区•挂钩项目区规划挂钩规划编制增减挂钩规划技术路线前期准备阶段规划方法技术支撑规划方法技术支撑修改完善专家会议保障分析补充调研基础分析领导小组资料收集资料收集与专项调研阶段规划编制阶段成果验收阶段筹集规划经费提出总体规划目标确定项目规划方案组织工作成员筹资渠道分析规划效益分析保障机制研究可行性分析项目区设置拆旧区规划安置区规划建新区规划专项研究规划初稿最终规划城乡建设用地需求分析农村建设用地整理潜力分析农村发展趋势与空间分布研究投资需求与筹资能力分析动态静态结合法、趋势外推法、访谈法、典型调查法、线性回归法、统计分析法、德尔菲法、定性、定量、定位、定序结合法、比较分析法、调查问卷法地理信息系统技术数据库技术计算机辅助地图制图技术遥感与数字地图技术农村居民点整理潜力分析人口预测总人口（自然增长率法、线性回归法（趋势法）、模型法等）城镇化水平预测城镇人口农村人口农村居民点整理潜力分析城乡建设用地预测•农村居民点用地预测根据农业人口预测根据农村人口预测•城镇用地预测指标法经济计量模型预测•独立工矿用地预测农村居民点整理潜力分析•城乡建设用地预测结果分析•根据预测结果，结合规划指标，分析缺口农村居民点整理潜力分析农村居民点整理潜力1、按人均农村建设用地标准估算2、按户均农村建设用地标准估算3、实际调查测算农村废弃工矿用地整理潜力农村建设用地整理潜力汇总挂钩规模的确定城乡建设用地挂钩规模包括：整理规模（即拆旧规模）、挂钩周转面积、安置面积和城镇建新面积。确定思路•确定城镇建新面积。根据规划期城镇人口及人均城镇工矿用地，测算规划期城镇建设用地的需求量。新增城镇建设用地需求量中扣除影子规划中的城乡用地净增量即为挂钩的城镇用地需求量。结合农村建设用地整理潜力，确定城镇建新面积。•确定整理规模。城镇建新面积除整理增加农用地的系数求取整理规模。•确定挂钩周转面积。根据挂钩政策要求，整理规模即相当于挂钩周转面积。•确定安置面积。拆旧规模与城镇建新面积之差即为安置面积。挂钩规模的确定挂钩规模（1）城镇建新面积•根据国人均城镇工矿用地预测城镇用地规模。计算新增城镇建设用地需求量•新增城镇建设用地需求扣除城乡建设用地净增量指标预测挂钩需求量•挂钩规模受农村建设用地整理潜力和挂钩需求量两方面因素控制。整理潜力大于挂钩需求量时，潜力满足需求。（2）整理规模•整理增加的农用地面积不小于城镇建新面积。•测算整理增加农用地系数•按系数确定农村建设用地整理规模（拆旧规模）。（3）挂钩周转面积•按建新拆旧联动及挂钩前后建设用地总量不增加的要求，确定挂钩周转面积（4）安置面积•拆旧面积减去城镇建新面积，差额为安置面积。挂钩规模的确定•挂钩指标分解•根据下级行政区划单位的，整理潜力和需求进行分解挂钩规模分解（单位：公顷）行政区整理规模（拆旧规模）挂钩周转面积安置面积城镇建新面积合计1509001509009870052200挂钩重点区域确定以行政区划为单元，依据整理潜力和城镇建设用地需求缺口大小，确定全省挂钩重点区域。具体步骤：•首先，选取整理增加农用地潜力和城镇建设用地需求缺口大小作为分区指标，并对以上两个指标分别进行无量纲化处理。•其次，确定两指标权重。通过专家咨询的办法，确定整理潜力和城镇建设用地需求缺口大小权重。•再次，求取重要程度系数。无量纲化处理后的数据分别乘权重，相加得到重要程度系数。F=k1×a+k2×b•公式中:F为重要程度系数；k1为增加农用地潜力的权重；a为市增加农用地潜力的无量纲值；k2为城镇建设用地需求缺口的权重，b为市城镇建设用地需求量缺口的无量纲值，本研究的城镇建设用地需求缺口就是城镇建新面积。•最后，根据重要程度系数，按照一定划分标准划分挂钩重点区域。iiibKaKF21挂钩项目区设置•挂钩项目区是挂钩项目实施的基本组织和管理单元，是按照挂钩概念范畴要求而规划的相对较具体的农村建设用地整理项目区。挂钩项目区由拆旧区、安置区和建新区三部分组成。在拆旧区复垦为农用地的前提下，拆旧区大于安置区的部分面积可以用于建新区，达到减少农村建设用地增加城镇建设用地的目的。根据社会经济发展的要求，新增建设用地（建新区）原则上按照土地利用总体规划和城镇规划集中分布在中心城镇周围。因此挂钩项目规划的重点是拆旧区和安置区的规划。安置、拆旧、整理复垦三项费用之和应小于或等于项目区所能筹措的资金。挂钩项目区设置项目区设置的指导思想•有利于促进新农村建设和城市化发展；优化城乡结构；有利于保护耕地特别是基本农田；有利于促进建设用地的节约和集约利用。项目区设置的原则选择项目区时应当遵循以下原则：必须与土地利用总体规划、开发整理规划、城市规划、村镇规划和生态环境规划等相衔接。项目区规模要适度，便于实施与管理。项目区要尽量选择在城乡结合部，建新、拆旧地块在地域上要尽可能接近，且在同一个县级行政辖区设置，并合理避让基本农田。项目区所在地的县(市、区)、乡镇政府重视，部门协调配合，具有挂钩工作开展的外部和内部环境。必须充分尊重群众的意愿。必须维护集体和农户的合法权益，使人民群众利益不受损害。挂钩项目区设置拆旧区确定原则以农村居民点用地现状为基础的原则。充分考虑村庄的社会经济发展态势原则。重视农民对农村居民点整理的积极性原则。兼顾新农村建设需要的原则。满足城镇体系规划实施需要的原则。挂钩项目区设置•安置区布局的原则向中心村和城镇集中的原则。安置区的布局应当充分考虑新农村社区建设和城镇化发展的需要，尽量将安置区布置在中心村、集镇，在可能和条件允许的情况下，也可以将安置区布置在城镇规划区内。有利于生产和生活的原则。应当充分考虑当地农民的生产方式、生产半径以及耕作制度等因素，同时还要十分重视安置区的基础设施和公共设施配套状况，尤其是生活设施的完善程度，按照有利于生产和生活的原则布置安置区。有利于产权调整的原则。整村搬迁或几个村庄合并必然涉及到土地产权，尤其是宅基地产权的调整。现行农村集体土地所有制很难实现不同村集体之间的产权调整，在设定拆旧区和相应的安置区时，必须全面慎重地调整好土地权属问题，明确农户宅基地的归属。挂钩项目区设置•安置区布局的原则尽量考虑当地文化和习俗相容性的原则。农民的生产和生活是与当地的文化和习俗紧密地联系在一起的，很难在短时期内予以改变，尤其是宗族观念、地缘文化和邻里关系。在布置安置区时必须尽量考虑这些因素，避免不必要的纠纷。尽量不占用耕地原则。安置区用地选择，应当遵循“能用劣地不用好地，能用非耕地不用耕地”的原则，切实贯彻保护耕地的基本国策。挂钩项目区设置•建新区安排的原则符合土地级差收益最大化原则。建新区的安排直接影响到整个项目区运作的资金问题，也是能否成功推进增减挂钩的关键要素之一。按照土地级差收益最大化原则，在不影响生态环境效益的前提下，尽量将建新区安排在区位条件好的城市、城镇周边，做到地尽其用，促进土地收益最大化。有利于促进城镇化和工业化发展的原则。城